Коррупция и политическая система. Интервью с Г.А. Сатаровым. Политическая коррупция: проблема, причины и следствия Она наиболее четко прослеживается на уровне вертикалей всех властей. Данный вид коррупции, как правило, выступает в качестве моста между вер

Политическая коррупция.

Коррупция - это социальное явление, которое имеет ярко выраженный политический фон. Исторический опыт свидетельствует, что с помощью коррупции достигались высочайшие вершины власти. Вместе с тем, коррупция нередко становится причиной завершения карьеры политиков и государственных деятелей, правительств, приводит к изменению политических режимов, упадку государств.

В течение последних десятилетий коррупция является не только характерной особенностью современной политики во многих странах мира. Некоторые аналитики считают, что коррупция стала основной политической проблемой начала XXI столетия. Коррупция и власть - вечные антагонисты : коррупция как социальная коррозия "разъедает" государственные структуры; государственная власть, в свою очередь, стремится уничтожить коррупцию.

В данной статье дается определение понятия коррупции, анализируются уровень коррупции и ее влияние на общественно-политическое, социальное и экономическое развитие Украины. Проводится краткий обзор принятых мер, и предлагаются основные направления борьбы с этим негативным явлением.

Определение понятия коррупции

Как свидетельствуют отдельные энциклопедические словари, коррупция происходит от латинского слова "corruptio", которое означает порчу, развращение, то есть может пониматься как развращение отдельных должностных лиц государственного аппарата , как социальная коррозия, которая разъедает государственную власть и общество в целом. Следует отметить, что среди как украинских ученых-правоведов, так и практиков не существует четкого определения понятия коррупции. Основные подходы к пониманию коррупции можно свести к следующим:

1. коррупция понимается как подкуп-продажность государственных служащих;

2. коррупция рассматривается как злоупотребление властью или должностным положением, осуществленное в каких-либо личных интересах;

3. под коррупцией понимается использование должностных полномочий, статуса должности, а также ее авторитета для удовлетворения личного интереса или интересов третьих лиц;

4. коррупция рассматривается как элемент (признак) организованной преступности.

Нормативно-правовые акты Украины также не дают единого определения понятия коррупции. Так, в Законе Украины "О борьбе с коррупцией" приводится следующая формулировка "под коррупцией в этом Законе понимается деятельность лиц, уполномоченных на выполнение функций государства, направленная на противоправное использование предоставленных им полномочий для получения материальных благ, услуг, льгот или других преимуществ". Иное определение коррупции дается в "Концепции борьбы с коррупцией на г. г: "В правовом отношении коррупция составляет совокупность разных по характеру и степени общественной опасности, но единых по своей сути коррупционных действий, других правонарушений (криминальных, административных, гражданско-правовых, дисциплинарных), а также нарушений этики поведения должностных лиц, связанных с совершением этих действий".

Анализ международно-правовых документов также свидетельствует о наличии разных подходов понимания коррупции. Так, в Резолюции "Практические мероприятия борьбы с коррупцией", распространенной на VIII Конгрессе ООН по предупреждению преступности (Гавана, 1990г.), коррупция определяется как "нарушение этического (морального), дисциплинарного, административного, криминального характера, которое проявилось в противозаконном использовании своего служебного положения субъектом коррупционной деятельности". Другой документ ООН (Справочный документ о международной борьбе с коррупцией) формулирует понятие коррупции как "злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях."

Таким образом, коррупция - это сложное социальное явление, которое негативно влияет на все аспекты политического и социально-экономического развития общества и государства. Это явление проявляется как в противоправных действиях (бездействии), так и неэтичных (аморальных поступках).

Коррупцию можно определить как сложное социальное (а по своей сути, асоциальное, аморальное и противоправное) явление, которое возникает в процессе реализации властных отношений уполномоченными на это лицами, использующими предоставленную им власть для удовлетворения личных интересов (интересов третьих лиц), а также для создания условий для совершения коррупционных действий, их сокрытия или содействия им.

Масштабы и влияние коррупции в Украине

Коррупция в Украине превратилась в одну из угроз национальной безопасности. По сути, в обществе функционируют две подсистемы - официальная и неофициальная, практически равные по своему влиянию. Общество и государство в целом испытывают негативное влияние коррупции. Она подрывает экономические основы государства, блокирует приход иностранных инвестиций, провоцирует недоверие населения к властным структурам. Коррупция негативно сказывается на международном имидже Украины, приводит к "тенизации" экономики, способствует росту влияния организованных преступных групп.

Население Украины очень высоко оценивает масштабы распространения коррупции в Украине. Результаты социологических опросов Украинского центра экономических и политических исследований имени Александра Разумкова (УЦЭПИ) свидетельствуют, что только 2% респондентов считают, что "почти никто в стране не берет взяток". Большинство придерживается противоположной точки зрения: "берут взятки, используя служебное положение, почти все" - так считают 12% опрошенных; "многие" - 49%; "кое-кто" - 29%.

Даже для реализации своих законных прав граждане Украины должны прибегать к коррупционным действиям - давать взятки. По данным социологического опроса УЦЭПИ, 60,5% респондентов знают о случаях, когда давали взятки для принятия законного решения. 47,5% опрошенных знают о случаях взяточничества для принятия незаконного решения.

В этом подразделе проводится краткий анализ влияния коррупции на формирование и функционирование государственной власти, на реализацию государственной политики в обществе в целом. Показывается, как лозунги борьбы с коррупцией используются в политической борьбе. Также приведены отдельные оценки масштабов коррупции в Украине.

Коррупция оказывает существенное влияние на формирование государственной власти в Украине. В исполнительной ветви власти это происходит преимущественно путем платы за назначение на должность (купля-продажа должностей), назначения на должности не в зависимости от деловых качеств лица, а исходя из его родственных связей или личной преданности (по принципу "не имеет значения, кто ты, важно - чей ты").

Наиболее опасны проявления коррупции в кадровой политике на высших ступенях исполнительной власти, поскольку руководители высшего уровня могут создать целую пирамиду коррумпированных отношений, пронизывающую все уровни власти. При этом, становится невозможным занять ту или иную должность, исходя лишь из деловых и личных качеств кандидата. Решающим моментом является плата за назначение, родственные (дружеские) отношения с руководителями высшего уровня, другими влиятельными лицами. Нередко кадровые решения непосредственно в структурах власти принимаются лишь формально;

фактически, они принимаются вне властных кабинетов - влиятельными бизнесменами, руководителями организованных преступных формирований, которые контролируют тот или другой регион или сферу деятельности. О таких случаях сообщали отечественные и зарубежные СМИ, руководители государства, правоохранительных органов , известные политики Украины.

Так, обращаясь к руководителям правоохранительных органов, Президент Кучма констатировал: "К сегодняшнему совещанию мне предоставили такие материалы: на учете в органах внутренних дел находится около двух с половиной тысяч устойчивых преступных группировок! Вы же только вдумайтесь, уважаемые: две с половиной тысячи вооруженных и готовых на все группировок! А вы не перестаете уверять руководство государства и общественность, что знаете о них и сферах их влияния, владеете обстановкой". Говоря о коррумпированности украинской власти, народный депутат Мороз указал: "Не официальные структуры осуществляют власть, а олигархи и кланы". По данным Службы безопасности Украины, 60% мафиозных кланов имеют коррумпированные связи в органах государственной власти и управления.

Довольно широким является набор коррупционных средств, которые могут быть применены при формировании судебной ветви власти. Прежде всего, это подкуп чиновников государственных органов, которые осуществляют подбор кандидатов на должности судей, готовят материалы на их назначение (избрание), решают вопросы о назначении судей на административные должности в судах (квалификационные комиссии судей, органы юстиции, Высший совет юстиции). Среди других средств - подделка документов, утаивание компрометирующих материалов о кандидатах на должности судей и т. п.

При формировании представительских органов власти также трудно избежать влияния коррупции. В этом случае речь может идти о нарушении фундаментальных принципов организации и проведения выборов: подкуп кандидатов, представителей власти и членов избирательных комиссий ; нелегальное финансирование избирательных компаний; должностные злоупотребления при проведении агитации; фальсификация результатов выборов, создание препятствий для реализации избирательных прав граждан и т. п.

Следует отметить, что многие украинские политики, международные организации, иностранные наблюдатели считают, что последние избирательные кампании в Украине проводились с использованием недемократических методов, коррумпированных действий. По результатам социологических исследований , проведенных накануне последних выборов Президента Украины (1999 г.), каждый второй избиратель Украины еще к началу избирательной кампании сомневался в честности проведения выборов и их результатов. Население считало, что проведению честной избирательной кампании не способствуют Центральная избирательная комиссия (16% опрошенных), мафия и организованная преступность (12%), члены участковых избирательных комиссий (6%), Президент Украины, политические партии, представители бизнеса (5%).

По данным правоохранительных органов Украины, в представительские органы власти на выборах 1998 г. было избрано значительное число лиц, которые или являются организаторами (активными участниками) организованных преступных группировок, или к моменту их избрания совершили преступления коррупционного характера. Так, по информации Центра общественных связей Главного управления МВД Украины в Крыму, депутатами Керченского городского совета являются девять организаторов (активных членов) организованных преступных группировок. В 1999 г. за совершение преступлений были арестованы четыре депутата Евпаторийского городского совета.

При формировании властных структур коррупция приводит к тому, что, во-первых, власть получают лица, которые на самом деле не делегированы избирателями, или которые не должны занимать государственные должности по своим деловым и личным качествам. По сути, речь идет о незаконном присвоении власти. Во-вторых, к власти приходят представители криминальной среды, в том числе лидеры преступных группировок. В-третьих, сформированная таким образом власть является незаконной и будет использоваться ее представителями с преступной целью: для незаконного обогащения, уклонения от ответственности, преследования оппонентов и т. п.

Коррупция влияет и на функционирование государственной власти. Коррупция предусматривает эксплуатацию публичной власти в частных интересах. Государство фактически лишается той части власти, которой воспользовался коррупционер в собственных корыстных интересах. Как отмечал Гегель, "та часть государственной власти, которую приобрел для себя отдельный индивидуум, утрачена для власти общего"

О неправомерном использовании власти государственными деятелями (политиками) высшего уровня в последнее время сказано немало. Так, в результате публикации информации о причастности отдельных народных депутатов к совершению коррупционных действий, в обществе сложилось устойчивое мнение о распространенности коррупции в стенах Верховной Рады.

Особенно интенсивно информация о коррупции среди парламентариев распространялась летом 1998 г. во время избрания Председателя Верховной Рады Украины. Неоднократно сообщалось (в том числе в публичных выступлениях на пленарных заседаниях парламента, в СМИ) о том, что тот или иной кандидат на этот пост (структуры, которые его поддерживают) прибегают к подкупу отдельных депутатов. О подкупе депутатов говорилось также в связи с формированием депутатских групп и фракций, переходом депутатов из одной фракции в другую. Дошло до того, что 25 июня 1998 г. приняла специальное постановление "О заявлениях народных депутатов Украины о взяточничестве во время голосования за кандидатов на пост Председателя Верховной Рады Украины". Была создана Временная следственная комиссия для проверки заявлений депутатов о фактах взяточничества во время голосования; к проверке была привлечена Генеральная прокуратура Украины.

Ни Временная следственная комиссия, ни правоохранительные органы не установили тогда конкретных фактов подкупа депутатов или причастных к этому лиц. Однако, заявления о подкупе депутатов, в том числе со стороны самих парламентариев продолжались. О том, что в украинской политике вообще и в парламентской деятельности в частности используется метод подкупа, заявил народный депутат Кравчук: "Власть сейчас живет по законам торговли - это очень страшно! Выторговали пост Председателя Верховной Рады. Выторговали, голосования не было, была продажа бюллетеней... Представители власти начали жить по законам меркантилизма , торговли: "Ты мне, я тебе". Ты отдашь мне голоса и бюллетени, я отдам тебе... За деньги продается все: переход из фракции в фракцию, должности".

К заявлениям этого политика следует отнестись чрезвычайно серьезно, поскольку он сам был в этот период претендентом на пост Председателя Верховной Рады Украины, а значит, хорошо осведомлен о политических торгах, которые происходили в 1998г. в парламенте.

В 1998 г. Генеральная прокуратура Украины направила в Парламент представления о получении согласия на привлечение к уголовной ответственности за совершение коррупционных преступлений народных депутатов Лазаренко и Н. Агафонова. В марте 2000 г. Служба безопасности Украины представила на рассмотрение парламента материалы о шестерых народных депутатах Украины, в действиях которых Служба безопасности усматривала признаки правонарушений, предусмотренных Законом Украины "О борьбе с коррупцией". Кроме того, Служба безопасности сообщила о нарушении избирательного законодательства еще одним народным депутатом Украины (использование поддельных документов во время регистрации кандидатом).

20 апреля 2000 г. на заседании Координационного комитета по борьбе с коррупцией и организованной преступностью при Президенте Украины была предана гласности информация о предпринимательской деятельности парламентариев. По данным Государственной налоговой администрации, 364 народных депутата Украины имеют официальный доход от коммерческих структур. Парламентарии возглавляют 202 предприятия и являются учредителями 473 предприятий. В целом, народные депутаты имеют прямое или косвенное отношение к хозяйственно-финансовой деятельности 3105 предприятий. В 1999 г. эти предприятия импортировали на территорию Украины сырья и товаров народного потребления на 13,2 млрд. грн. (25,3% импорта Украины);

экспортировали - на 5,2 млрд. грн. (10,1% экспорта Украины). По результатам хозяйственной деятельности в 1999 г., упомянутые предприятия имеют недоимку в бюджет в размере 4,1 млрд. грн.

Несмотря на то, что отдельные из указанных выше и других (опубликованных в СМИ) фактов не нашли официального подтверждения или находятся в стадии проверки, можно утверждать, что подобная информация, преданная гласности парламентариями и руководителями органов государственной власти, по сути, является признанием коррупции среди политиков высокого уровня.

Справедливости ради, следует отметить, что среди других ветвей власти законодательная власть объективно не может быть наиболее коррумпированной. Потенциально наиболее коррумпированной является исполнительная власть, поскольку именно ее представители имеют возможность распоряжаться денежными средствами , недвижимостью, материальными ценностями, решать вопросы о выделении земельных участков , аренды, привлечении к юридической и финансовой ответственности , выдавать разрешения, лицензии, кредиты под гарантии Правительства и т. п. Это подтверждает и судебная практика применения антикоррупционного законодательства: подавляющее большинство лиц, привлеченных к ответственности за взяточничество, должностные злоупотребления, нарушение Закона Украины "О борьбе с коррупцией", - это представители исполнительной власти. Кстати, отсутствие среди них членов правительства, чиновников высшего уровня является скорее свидетельством высокого уровня коррумпированности исполнительных структур, поскольку высокопоставленные члены правительства имеют больше возможностей не только для злоупотребления властью, но и для того, чтобы "выходить сухими из воды".

Что касается судебной власти, то вопрос об ответственности за должностные злоупотребления судей поднимается довольно редко. Так, за два года функционирования Высшего совета юстиции по представлению этого органа всего девять судей были уволены за нарушения присяги, против пяти судей по фактам получения взяток возбуждены уголовные дела. В предыдущие годы уголовные дела против судей также возбуждались крайне редко, как правило, лишь по фактам получения взяток.

Политическая сущность коррупции проявляется также в том, что коррупция может быть средством борьбы за власть (сохранения власти). С одной стороны, властные структуры могут использовать лозунги борьбы с коррупцией для достижения политических целей, в том числе для расправы над политическими оппонентами (с использованием уголовно-правовых, репрессивных средств, дискредитации оппозиционных политиков). С другой стороны, политическая оппозиция может обвинять власть в ее коррумпированности также с целью достижения своих политических целей. При этом оппозиция, как это ни удивительно, может быть заинтересована в коррумпированности властных структур (отдельных государственных деятелей), поскольку изобличение фактов коррупции и их публикация в СМИ повышает шансы оппозиции прийти к власти.

Ниже приведены наиболее типичные варианты использования лозунгов борьбы с коррупцией для борьбы с политическими противниками.

1. Применение уголовно-правовых и других предусмотренных законом репрессивных средств к государственным деятелям, политикам (как правило, оппозиционным) при наличии для этого оснований, но не по причине их наличия, а главным образом - из политических соображений. То есть, привлечение таких лиц к ответственности за совершение коррупционных правонарушений осуществляется не в результате системной антикоррупционной деятельности власти, а исходя из принципа политической целесообразности. Сам процесс привлечения виновного к ответственности сопровождается широкими пропагандистскими мероприятиями, с целью убеждения общества и международного сообщества в том, что упомянутый процесс абсолютно лишен политического подтекста и направлен исключительно на обеспечение законности в государстве.

Представители правоохранительных органов в таких случаях могут с чистой совестью применять закон, даже осознавая политический аспект ситуации. Однако, ситуация может кардинально измениться, если речь пойдет о привлечении к ответственности за аналогичные действия других должностных лиц (политических деятелей), которые не находятся в политической оппозиции к руководству страны или более того - являются приближенными к власти лицами. В таких случаях представители правоохранительных органов, признающие своей задачей не обеспечение законности, а обслуживание существующего политического режима, вынуждены идти на нарушение закона, поскольку неприменение закона при наличии для этого оснований является должностным злоупотреблением.

2. Юридическая расправа с политическими оппонентами путем привлечения их к ответственности по обвинению в коррупции (других противоправных действиях) при отсутствии для этого законных оснований. Цель и средства в подобных случаях остаются такими же, как и вышеописанные, но при этом отсутствуют основания для их применения.

Именно таким способом в странах бывшего СССР власть нередко расправлялась с политическими деятелями, в частности, оппозиционными парламентариями. К подобным случаям некоторые политики, юристы, имевшие возможность детально ознакомиться с материалами дела, относят возбужденное в апреле 1997 г. Генеральным прокурором Ворсиновым уголовное дело против председателя парламентского Комитета по вопросам борьбы с организованной преступностью и коррупцией Г. Омельченко, обвиненного (как выяснилось со временем, безосновательно) в должностных злоупотреблениях.

Представителям правоохранительных органов в таких случаях приходится действовать незаконно. Безосновательное криминальное преследование (применение других репрессивных мер) является должностным преступлением, то есть речь идет уже о коррумпированном поведении представителей правоохранительных органов.

Применение репрессивных средств по тем же мотивам к лицам из окружения политических деятелей, в дискредитации которых заинтересована власть. Что касается правоохранительных органов то их действия, в зависимости от наличия (отсутствия) оснований для применения соответствующих мер, могут быть как законными, так и противозаконными. Однако, это не имеет принципиального значения, поскольку движущей силой для применения правовых средств в таких случаях выступает не борьба с коррупцией, а политическая целесообразность.

Одним из наиболее опасных факторов использования лозунгов противодействия коррупции в политической борьбе является привлечение к этому процессу правоохранительных органов, то есть использование их в качестве средства политической борьбы.

3. Борьба с коррупцией может также декларироваться с целью создания конкретным представителям власти положительного имиджа среди граждан и в глазах мирового сообщества, ради сохранения (получения) соответствующей должности. Традиционно заявления об усилении борьбы с коррупцией раздаются все чаще и громче именно перед очередными выборами.

В сущности, такие действия коррумпированных политиков направлены на решение двуединой задачи: во-первых, любой ценой остаться при власти; во-вторых, избежать таким образом ответственности за содеянные во время пребывания при власти преступления.

В связи с этим возникает необходимость более внимательно рассмотреть целесообразность отмены (сохранения) института депутатской неприкосновенности. В правовой и политической ситуации, не исключающей преследование парламентариев по политическим мотивам, депутатскую неприкосновенность следует рассматривать как средство защиты демократии, поскольку основное назначение этого института - обеспечение правовых гарантий надлежащего выполнения депутатами своих обязанностей. Очевидно, ограниченное применение депутатской неприкосновенности можно считать полезным, если оно оказывает содействие борьбе с коррупцией.

Ликвидация (существенное ограничение) депутатской неприкосновенности, исходя из политических целей, может превратиться в своеобразную "прививку" от оппозиционности, которая не будет оказывать содействия развитию демократии в Украине.

Нельзя исключать и случаи, когда коррупционер - народный депутат, разоблаченный в злоупотреблениях и взяточничестве, старается представить обвинения, которые выдвигаются в его адрес, как политическое преследование. Такого рода политическая "защита", как свидетельствует практика, может быть довольно эффективной.

Коррупция проявляется также в том, что она может существенно влиять на реализацию внутренней и внешней политики государства. Что касается последней, то высокий уровень коррумпированности в стране (коррумпированность отдельных высокопоставленных чиновников) может использоваться другими государствами для давления на политическое руководство страны при принятии решений внешнеполитического и внутриполитического характера. То есть, правящая верхушка государства попадает в политическую зависимость от руководителей тех государств (международных организаций), которые проинформированы о действительном состоянии дел, о масштабах коррумпированности страны, отдельных политиков или руководителей высшего уровня.

В результате возникают проблемы в отношениях с другими государствами (международными организациями) при заключении международных договоров, контрактов, получении кредитов, инвестировании иностранного капитала , реструктуризации долгов. Не следует исключать того, что коррумпированные должностные лица могут попасть в зависимость от представителей иностранных государств (международных организаций) и будут использованы последними в своих интересах, в т. ч. как "агенты влияния".

То, что проблемы коррупции приобрели в Украине политический характер и являются важным фактором отношения к ней со стороны международного сообщества, отмечается специалистами как непреложный факт и подтверждается многочисленными опросами западных экспертов. Об этом свидетельствуют как оценка Украины ведущими международными организациями, от которой в значительной мере зависит политический имидж нашего государства в мире, так и отдельные факты давления на политическое руководство Украины.

По показателям коррумпированности, Украина стабильно входит в группу мировых "лидеров". В аналитической справке США, подготовленной к одному из последних экономических форумов в Давосе, подчеркивалось, что Украина входит в число лидеров среди стран с наиболее высоким уровнем взяточничества, коррупции в политике и уклонением от уплаты налогов. В конце 2000 г. Мировой банк назвал Украину одной из самых коррумпированных стран СНГ.

Политическое давление со стороны других государств, обусловленное их обеспокоенностью уровнем коррупции, может приобретать различные формы, в т. ч. дипломатические. В качестве примера, можно привести высказывания членов правительства и дипломатов США по поводу коррупции в Украине накануне визита Кучмы в эту страну осенью 1999г. Так, заместитель государственного секретаря США С. Тэлботт, характеризуя состояние коррупции в Украине, указал: "Коррупция стала одним из наибольших препятствий достижения экономического процветания и демократии в Украине... Если Украина хочет возобновить доверие инвесторов, которое служит основой экономического процветания, то успех в борьбе с коррупцией является жизненно важным". Посол США в Пайфер высказался по этому поводу еще более конкретно. Он заявил, что высшее руководство Украины "должно разорвать свои связи с лицами, втянутыми в коррупционную деятельность или имеющими отношение к криминальным группировкам".

По сообщениям СМИ, во время пребывания Кучмы в США, одним из основных вопросов переговоров с руководством США был вопрос о необходимости реальной борьбы с коррупцией в Украине. Более того, поступали сообщения о том, что во время встречи Президента Украины с вице-президентом США речь шла о конкретных украинских политиках и бизнесменах, имеющих отношение к коррупции. По данным еженедельника "Зеркало недели", в апреле 2000 г. Клинтон прислал письмо Кучме, в котором была дана рекомендация поставить на место те силы, "которые являются тормозом на пути рыночных реформ и преследуют в парламенте личные интересы".

Очевидно, что одним из условий плодотворного сотрудничества между Соединенными Штатами и Украиной, включая предоставление последней кредитов США и МВФ, является необходимость осуществления Правительством Украины решительных антиккорупционных мер, в том числе против конкретных лиц из украинского политического Олимпа. А это, в свою очередь, может повлечь за собой изменения в правовой политике Украины и кадровые изменения в высших органах власти нашей страны.

Коррупция является одним из основных факторов раскола общества. Условно говоря, общество делится на официальное и неофициальное (частично криминальное). Вследствие этого, в его рамках параллельно сосуществуют две социальных подсистемы: одна из них ориентируется на правовые и моральные нормы, другая - на использование противоправных средств. Что касается коррупции, то такими средствами выступают подкуп, злоупотребление должностным положением, неправомерное предоставление (получение) льгот и преимуществ, использование власти для незаконного овладения имуществом и т. п. Субъекты коррупции функционируют в неофициальной среде, в которой властвует своя система ценностей, свои цели и средства их достижения, где жизнь строится не по законам, а (что стало популярным) "по понятиям". В силу противоправности своей деятельности, они не могут "засветить" обществу свои коррумпированные отношения, поскольку в таком случае последует (по меньшей мере, по логике гражданского общества и правового государства) реакция на их действия со стороны закона.

Вместе с тем, субъекты коррупции не могут существовать без официальной подсистемы. Последняя является для них обязательной предпосылкой установления коррумпированных отношений: для того, чтобы злоупотреблять властью, ею нужно обладать - быть назначенным на соответствующую должность в органах государственной власти (местного самоуправления), иметь определенные полномочия, возможность их официально использовать. Кроме того, официальная подсистема является прикрытием неофициальной. Во-первых, субъекты коррупции для достижения своих противоправных целей используют предоставленные законом полномочия. Во-вторых, официальный статус используется ими для уклонения от предусмотренной законом ответственности.

Полностью ликвидировать систему неофициальных, в том числе коррумпированных, отношений, наверное, не удастся ни в одном обществе и государстве. Заявления о полном искоренении коррупции, взяточничества и преступности, по крайней мере, наивны. Социально-политический климат в обществе зависит от того, какое место и какая роль в нем отведена любой из названных подсистем и какая из них является ведущей. Противодействие коррупции - это локализация противоправных отношений, свертывание влияния неофициальной подсистемы па функционирование общества.

Если оценивать состояние дел в Украине, исходя из этой позиции, то следует отметить, что соотношение официальной и неофициальной подсистем свидетельствует о чрезвычайно опасной сложившейся ситуации. Криминализация всех сфер экономической и политической жизни, массовая коррумпированность (в т. ч. высших эшелонов государственной власти, которая ставит под угрозу будущее Украины) - это факт, констатированный законодательным органом государства. В соответствии с официальными заявлениями руководства государства, часть теневой экономики в Украине фактически сравнялась с официальной и составляет 45-60%. В теневом секторе экономики работают миллионы граждан Украины. По данным Фонда "Интеллектуальная перспектива" и Центра социальных экспертиз Института социологии Национальной академии наук Украины, которые провели опрос граждан Украины по теме теневой занятости населения, 45% опрошенных работают в "тени". По подсчетам специалистов, совокупный теневой капитал украинских граждан составляет приблизительно $40 млрд. Вне банковского оборота находится около половины денежной массы . По оценкам экспертов, нелегальный внутренний валютный оборот в Украине достигает около $12 млрд. Минимальная сумма свободно конвертируемой валюты , незаконно вывезенной за границы страны и положенной на счета в иностранных банках , оценивается в $20 млрд.

Такая ситуация обусловлена, с одной стороны, чрезмерным налоговым прессом на отечественных производителей, а с другой - культивацией коррумпированных отношений в украинском обществе. Такое развитие событий было обусловлено деятельностью тех руководителей (политиков), которые не сдерживали (или даже стимулировали) преобразование коррупции из социальной аномалии в социальную норму.

Выводы и предложения

Эффективность противодействия коррупции зависит, прежде всего, от отношения к этой проблеме первых лиц государства, их моральной и правовой чистоты. Решающим фактором противодействия коррупции является политическая воля. Проявление политической воли означает, что при наличии законных оснований закон может применяться к любому лицу, независимо от занимаемой им должности, политических взглядов, степени приближенности к руководству государства и других субъективных моментов. Из-за отсутствия политической воли, даже наиболее совершенное антикоррупционное законодательство обречено на декларативное существование, а деятельность правоохранительных структур - лишь на имитацию борьбы с коррупцией. По оценкам зарубежных исследователей, "в Украине не сделано ни одного серьезного шага в борьбе с коррупцией. Сделаны лишь некоторые показательные жесты для того, чтобы успокоить западных критиков, как, например, создание государственной программы "Чистые руки". Единственные, кто, по мнению иностранных исследователей, взялся серьезно бороться с преступностью и коррупцией в Украине, - это правоохранительные органы Соединенных Штатов, Швейцарии и Бельгии. При всей радикальности такого заявления, данная точка зрения не лишена оснований.

Коррупция угрожает национальной безопасности и общественному строю Украины, влияет на формирование и деятельность властных институтов, подрывает доверие граждан к власти, усложняет отношения Украины с иностранными партнерами. Поэтому борьба с ней является первоочередной задачей и связана с достижением следующих основных целей:

Уменьшение числа так называемых "взяткоемких" функций государственного управления (выдача разрешений, лицензий, справок и т. п.);

Четкое законодательное определение процедур принятия управленческих решений;

Обеспечение прозрачности принятия решений с помощью конкурсов, тендеров и т. п.;

Повышение уголовной ответственности за коррупционную деятельность.

Для достижения этих целей целесообразно предпринять следующие меры. На законодательном уровне надо принять Кодекс поведения государственного служащего, в котором определить систему принципов и ценностей государственной службы, модели поведения государственного служащего в определенных ситуациях. Кодекс может содержать, в частности, рекомендации о правильных действиях чиновника в случае возникновения материальной заинтересованности, попытки дать ему взятку и т. п. В государственных органах следует назначить ответственное должностное лицо по вопросам этики государственных служащих.

Необходимо определить законодательно и сделать прозрачной процедуру предоставления кредитов под гарантии государственных органов, а также использование бюджетных средств, добиться выполнение уже принятых законов.

Правительственные гарантии под иностранные кредиты , получаемые предприятиями (учреждениями, организациями), предоставлять как исключение и лишь с согласия Парламента. Целесообразно ввести обязательные публичные отчеты главы Правительства об эффективности использования таких кредитов (в т. ч. с парламентской трибуны) с распространением детальной информации в СМИ.

Необходимо упростить систему регистрации предприятий. Регистрация субъектов хозяйствования должна начинаться и завершаться "в одном кабинете" на протяжении максимум двух недель. Кроме того, стоит унифицировать и стабилизировать налоговое законодательство - принять единый, всем понятный Налоговый кодекс, в котором определить простую процедуру уплаты налогов. А предполагаемые изменения публиковать заранее в СМИ.

Следует окончательно отказаться от практики, когда государственные органы получают финансирование за счет штрафов, которые они накладывают. Фискальные органы должны финансироваться лишь за счет бюджета . Нужно предусмотреть уголовную ответственность чиновников (в т. ч. работников Государственной налоговой администрации) за незаконное вмешательство в предпринимательскую деятельность, установить имущественные санкции за причиненные предпринимателям убытки.

Законодательно четко определить условия и ограничения выделения средств из резервного фонда Кабинета Министров, ввести регулярные отчеты об использовании этих средств.

По отношению к руководителям, виновным в нецелевом использовании бюджетных средств, надо (кроме прочего) применять штрафные санкции, например, в размере 5 -10% от суммы расходов из бюджета, использованных не по назначению.

Нужно ввести обязательное декларирование подарков (стоимостью, например, свыше $10) - это ограничит возможности незаконного обогащения государственных служащих. Необходимо предавать гласности списки чиновников, осужденных за коррупционную деятельность, злоупотребление властью, казнокрадство, превышение служебных полномочий и т. п. Целесообразно пожизненно запрещать таким лицам занимать должности на государственной службе.

Параллельно с этим необходимо повышать престиж государственной службы. По данным социологического опроса УЦЭПИ, желательный размер среднемесячного дохода сегодня составляет примерно 800 грн. На такую базовую зарплату для государственных служащих среднего звена, очевидно, и стоит ориентироваться. Если не будем достойно платить, чиновники все равно "доберут" свое. Стоит рассмотреть предложение относительно установления зарплаты министрам на уровне $ с учетом высокого уровня их загруженности и персональной ответственности.

Параллельно с повышением зарплаты необходимо повышать ответственность за выполненную работу . Например, критериями оценки работы руководителей местных государственных администраций должны стать: количество созданных новых рабочих мест; объемы привлеченных на развитие региона внутренних и внешних инвестиций; рост реальных доходов населения ; уровень рождаемости и смертности, динамика миграции населения и тому подобное.

Целесообразно создать единую прозрачную и конкурсную национальную систему привлечения на государственную службу и параллельно разработать отдельную программу обучения кадров за границей. Главные условия - гласность и конкурсный отбор кандидатов. Начинать обучение надлежит с низовых звеньев: районных государственных администраций, органов местного самоуправления . С лицами, которые будут учиться за границей, надо заключать контракт, в котором предусмотреть обязательность пребывания на государственной службе на протяжении 5-7 лет после завершения обучения за границей, а также механизм возмещения затрат в случае невыполнения указанного условия.

Еще раз подчеркнем, что политическая воля высшего государственного руководства, обеспечение открытости власти являются обязательными и основными условиями противодействия коррупции; их отсутствие сводит такое противодействие на "нет".

Одной из проблем, влияющих на характеристики политической системы и часто ведущей к понижению эффективности ее функционирования и ее делигитимации, является коррупция .

Коррупция (от лат. corrumpere – «растлевать») – термин, обозначающий обычно использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав в целях личной выгоды, противоречащее законодательству и моральным установкам.

В документах некоторых международных организаций понятие коррупции сформулировано более емко, она трактуется как злоупотребление доверенной властью ради личной выгоды (Transparency International, Мировой банк).

В законодательстве РФ коррупция рассматривается какзлоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; а также совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица.

Субъекты и источники коррупционного поведения.

Наиболее часто термин применяется по отношению к бюрократическому аппарату и политической элите.

Источник – обладание лицом дискреционной властью – властью над распределением каких-либо не принадлежащих ему ресурсов по своему усмотрению (чиновник, депутат, судья, сотрудник правоохранительных органов, администратор, экзаменатор, врач и т. д.). Главным стимулом к коррупции является возможность получения экономической прибыли (ренты), связанной с использованием властных полномочий, а главным сдерживающим фактором – риск разоблачения и наказания.

К основным видам коррупции относятся:

· Бытовая коррупция, которая порождается взаимодействием рядовых граждан и чиновников. К ней относятся различные подарки и услуги от граждан должностному лицу и членам его семьи. Сюда же относится кумовство (непотизм) .

· Деловая коррупция возникает при взаимодействии власти и бизнеса. Например, в случае хозяйственного спора, стороны могут стремиться заручиться поддержкой судьи с целью вынесения решения в свою пользу.

· Коррупция верховной власти относится к политическому руководству и верховным судам в демократических системах. Она касается стоящих у власти групп, недобросовестное поведение которых состоит в осуществлении политики в своих интересах и в ущерб интересам избирателей.

Наиболее социально опасной является институциональная коррупция. Она означает превращение коррупции в устоявшуюся практику, норматив взаимодействия агентов власти, бюрократии и бизнеса, населения. Коррупция превращается в поведенческие стратегии госслужащих, для которых главными ориентирами становятся не карьера и репутация, а сохранение служебных (приносящих коррупционный доход) позиций. Более того, рожденные в государстве коррупционные ориентиры начинают распространяться на всю социальную среду, коррупция становится связующим звеном государства и общества в целом, поглощает все общество (society capture) .

Одним из основных путей коррупционного обогащения для бюрократии, верховной политической элиты, являются:

· Инвестиционные проекты. Крупные инвестиционные проекты (в особенности, с участием иностранных корпораций) часто предполагают передачу монопольных прав победителю конкурса, что сулит чиновникам особенно большие взятки. Некоторые проекты создаются специально для того, чтобы определённые группы получали ренту от тех, кто назначен в качестве исполнителя проекта.

· Государственные закупки предполагают выбор объективно лучшего предложения из нескольких на основе конкурса, однако чиновник может обеспечить победу продавца, пообещавшего наибольшие «комиссионные» («откат») со сделки. Для этого ограничивается участие в конкурсе, его правила полностью не объявляются и т. п. В результате закупки осуществляются по завышенной цене.

· Внебюджетные счета (пенсионные, дорожные фонды и др.) В некоторых фондах, например, для помощи инвалидам, доходы могут значительно превышать реальные расходы, что стимулирует желание у некоторых чиновников присвоить «излишки».

Социальные последствия коррупции неутешительны:

· неэффективное распределение и расходование государственных средств и ресурсов;

· потери налогов, рост «теневых доходов»;

· потери времени из-за чинимых препятствий, снижение эффективности работы государственного аппарата в целом;

· разорение частных предпринимателей;

· снижение инвестиций в производство, замедление экономического роста;

· понижение качества общественного сервиса;

· неэффективное использование способностей индивидов: вместо производства материальных благ люди тратят время на непродуктивный поиск ренты;

· рост социального неравенства;

· усиление организованной преступности – банды превращаются в мафию;

· ущерб политической легитимности власти;

· снижение общественной морали.

Важнейшим политическим последствием коррупции является делигитимация власти . Коррупция часто является поводом для призывов к насильственной смене власти. При этом обвинения нередко предъявляются не только конкретной политической элите, но и политической системе в целом. Авторитарные режимы способны успешно скрывать подавляющее большинство злоупотреблений властью от общественности, вывод об их коррумпированности делается на основе анализа косвенных свидетельств и пагубных для всего общества последствий. Напротив, коррупция в демократических режимахчасто получает широкую огласку и пресекается прежде, чем она начинает наносить существенный ущерб. Но периодические скандалы вызывают у граждан сомнения в своей способности оказывать влияние на процесс принятия в стране политических решений и разочарование в демократии .

Другими политическими последствиями коррупции являются рост авторитарности режима , формирование клептократии (олигархии воров, казнокрадов).

В высоко коррумпированных бюрократических аппаратах часто большинство государственных ресурсов сознательно направляется в каналы, где их легче всего разворовать или где легче всего собирать взятки. Политика правящей элиты становится направленной на подавление механизмов контроля над коррупцией: свободы прессы, независимости системы правосудия, конкурирующих элит (оппозиции) и индивидуальных прав граждан.

Стратегии борьбы с коррупцией.

Стратегия противодействия коррупции должна носить комплексный характер и ориентироваться на преодоление (минимизацию) наиболее социально опасных видов коррупции, угрожающих национальной безопасности (политическая коррупция, институциональная коррупция).

Она должна опираться как на нормативные ресурсы (ужесточение антикоррупционного законодательства, системы контроля за коррупцией, например декларации о доходах и расходах, введение присяг и «моральных кодексов» для чиновников), так и на культурные (антикоррупционная пропаганда и просветительская деятельность в СМИ, создание социальных альтернатив идеологии и практике «общества потребления», в котором единственным мерилом социального статуса является денежное богатство и доступ к престижному потреблению), на снижение возможностей пользоваться дискреционной властью и извлекать коррупционную ренту (минимизация властных полномочий чиновников, замещение разрешительных практик уведомительными и т.п.), увеличение прозрачности и демократичности процессов принятия политических решений, легитимация институтов общественного контроля и др.

Для борьбы с коррупцией в России может быть полезен позитивный опыт ряда государств, в частности Сингапура.

В момент обретения независимости в 1965 г., Сингапур был экономически отсталой страной с высочайшим уровнем коррупции, приобретавшей институциональные формы, характер социальной нормы.

Возглавил борьбу с коррупцией Ли Куан Ю (с 1959 по 1990 г. занимал пост премьер-министра, а в 2004 г. получил должность министра-наставника в правительстве своего сына Ли Сяньлуна).

Первое, с чего начал свою борьбу с коррупцией Ли Куан Ю, было оздоровление правящего слоя . Премьер-министр с небольшой группой соратников опирались на принцип верховенства закона и равенство всех перед законом, включая высших чиновников и своих родственников (расследования были инициированы даже против близких родственников Ли Куан Ю). Ряд министров, уличённых в коррупции, были приговорены к различным срокам заключения, покончили жизнь самоубийством, бежали из страны. Среди них были и давние соратники Ли Куан Ю, такие как министр охраны окружающей среды Ви Тун Бун. В итоге был создан некоррумпированный высший слой власти (в духе конфуцианской идеи «цзюньцзы»).

Важнейшими мерами по искоренению коррупции стали:

· Упрощение процедур принятия решений и удаление всякой двусмысленности в законах в результате издания ясных и простых правил, вплоть до отмены разрешений и лицензирования (сужение сферы чиновничьих полномочий)

· Ужесточение законодательства

· Независимый неподкупный суд . Были резко подняты зарплаты судей, а на судейские должности были привлечены лучшие частные адвокаты. Зарплата сингапурского судьи достигла нескольких сот тысяч долларов в год (в 1990-е годы – свыше 1 млн долл.)

· Жёстко подавлены триады (организованные преступные группировки).

· Личный состав полиции был практически полностью заменён (вместо малайцев преимущественно набирали китайцев).

· Госслужащим, занимающим ответственные посты, были подняты зарплаты до уровня, характерного для топ-менеджеров частных корпораций.

· Был создан независимый орган с целью борьбы с коррупцией в высших эшелонах – автономное Бюро по расследованию случаев коррупции, в которое граждане могут обращаться с жалобами на госслужащих и требовать возмещения убытков (по сути дела, введена т.н. «презумпция виновности» чиновников).

Важнейшим направлением антикоррупционной профилактики в Сингапуре, достойным внимания и заимствования для российской практики, является подготовка и отбор госслужащих со студенческой скамьи с учетом репутационного анализа.

Вопросы и задания

1. Как соотносятся эффективность и легитимность политической власти?

2. В чем заключается специфика оценки социальной эффективности политического управления?

3. Каковы критерии эффективности государственного управления, согласно методикам ООН?

4. Как возможно повысить эффективность политического управления без применения легитимного насилия?

5. Охарактеризуйте негативные последствия клиентелизма. Существуют ли положительные следствия этого феномена для институтов политического управления?

6. Какие виды коррупции Вам известны? Что такое институциональная коррупция?

7. Используя успешный зарубежный опыт борьбы с коррупцией в системе органов государственной власти (Сингапур, Дания, Швеция, др. страны), предложите свою программу действий по искоренению коррупции в органах власти и системе государственной службы в РФ.

Литература

1. Андрианов В.Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления: история и современность. М., 2009.

2. Афанасьев М.Н. Государев двор или гражданская служба? // Полис 1995. № 6.

3. Введение в политологию: Словарь-справочник / Под ред. В.П. Пугачева. М.: Аспект Пресс, 1996.

4. Зимина В.Д., Борисов Н.А. Политическое управление: Учебник. М.: Рос. гос. гуманит. ун-т, 2008.

5. Лазарев Е.А. Политическая коррупция: объясняя природу постсоветских трансформаций // Полис. 2010. № 2.

6. Лобанов В.В. Государственное управление и общественная политика. СПб., 2004.

7. Соловьев А.И. Коррупция: системный порок государства или неискоренимая форма человеческого общежития? // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. Политология. Экономика. Право. 2011. № 2. Т. 4.

8. Старцев Я.Ю. Основы политического государственного управления: Учебное пособие. Екатеринбург: УрАГС, 2005.

"Политическая машина" - система, в которой зависящие от кандидата или пар­тии избиратели (через систематический подкуп, контроль за рабочими местами,обеспечение государственных выплат и т.д.) голосуют автоматически, как запрограмми­рованные машины, не имея реальной свободы выбора и не стремясь к ней. Победа на выборах определяется в этом случае объемом контролируемых ресурсов и, соответст­венно, масштабами клиентелы.

Чаще всего под коррупцией подразумевают получение взяток, незаконных денежных доходов, государственными бюрократами, которые вымогают их у граждан ради личного обогащения. Однако в более общем смысле слова участниками коррупционных отношений могут быть не только государственные чиновники, но и, например, менеджеры фирм; взятки могут давать не деньгами, а в иной форме; инициаторами коррупционных отношений часто выступают не госчиновники, а предприниматели. Поскольку формы злоупотреблений служебным положением очень многообразны, по разным критериям выделяют различные виды коррупции (Табл. 1).

Коррупция является оборотной стороной деятельности любого централизованного государства, которое претендует на широкий учет и контроль.

В первобытных и раннеклассовых обществах плата жрецу, вождю или военачальнику за личное обращение к их помощи рассматривалась как универсальная норма. Ситуация стала меняться по мере усложнения и профессионализации государственного аппарата. Правители высшего ранга требовали, чтобы нижестоящие «служащие» довольствовались только фиксированным «жалованием». Напротив, чиновники низших рангов предпочитали тайно получать от просителей (или требовать у них) дополнительную плату за исполнение своих служебных обязанностей.

На ранних этапах истории античных обществ (древнегреческие города-государства, республиканский Рим), когда еще не было профессиональных государственных чиновников, коррупция почти отсутствовала. Это явление начало расцветать лишь в эпоху упадка античности, когда появились такие государственные чиновники, о которых говорили: «Он приехал бедным в богатую провинцию, а уехал богатым из бедной провинции». В этот время в римском праве появился специальный термин «corrumpire», который был синонимом слов «портить», «подкупать» и служил для обозначения любых должностных злоупотреблений.

Там, где власть центрального правительства была слабой (например, в Европе в эпоху раннего средневековья), использование служебного положения для личных поборов с населения часто становилось общепринятой нормой. Так, в средневековой России «кормления» воевод и присвоение ими платы за разрешение конфликтов считались обычным доходом служивых людей, наряду с жалованием из казны или получением поместий.

Чем более централизованным являлось государство, тем более строго оно ограничивало самостоятельность граждан, провоцируя чиновников низшего и высшего звена к тайному нарушению закона в пользу подданных, желающих избавиться от строгого надзора. Показательные наказания коррумпированных чиновников обычно не давали почти никакого результата, потому что на место устраненных (разжалованных или казненных) появлялись новые вымогатели взяток. Поскольку у центрального правительства обычно не было сил для тотального контроля за деятельностью чиновников, оно обычно довольствовалось поддержанием некоей «терпимой нормы» коррупции, пресекая лишь слишком опасные ее проявления.

Наиболее ярко эта умеренная терпимость к коррупции заметна в обществах азиатского способа производства . В странах доколониального Востока, с одной стороны, правители претендовали на всеобщий «учет и контроль», но, с другой стороны, постоянно сетовали на жадность чиновников, которые путают собственный карман с государственной казной. Именно в восточных обществах появляются первые исследования коррупции. Так, автор Артхашастры выделял 40 средств хищений государственного имущества жадными чиновниками и с грустью констатировал, что «подобно тому, как нельзя не воспринять мед, если он находится на языке, так и имущество царя не может быть, хотя и в малости, не присвоено ведающими этим имуществом».

Коренной перелом в отношении общества к личным доходам государственных чиновников произошел только в Западной Европе эпохи нового времени. Идеология общественного договора провозглашала, что подданные платят налоги государству в обмен на то, что оно разумно вырабатывает законы и строго следит за их неукоснительным выполнением. Личные отношения стали уступать место чисто служебным, а потому получение чиновником личного дохода, помимо положенного ему жалования, начали трактовать как вопиющее нарушение общественной морали и норм закона. Кроме того, обоснованная представителями неокласической экономической теории идеология экономической свободы требовала, чтобы государство «предоставило людям самим делать свои дела и предоставило делам идти своим ходом». Если у чиновников уменьшались возможности для регулирующего вмешательства, то падали и их возможности вымогать взятки. В конечном счете в централизованных государствах нового времени коррупция чиновников хотя и не исчезла, но резко сократилась.

Новым этапом в эволюции коррупции в развитых странах стал рубеж 19 и 20 вв. С одной стороны, начался новый подъем мер государственного регулирования и, соответственно, власти чиновников. С другой, рождался крупный бизнес, который в конкурентной борьбе стал прибегать к «скупке государства» – уже не к эпизодическому подкупу отдельных мелких государственных служащих, а к прямому подчинению деятельности политиков и высших чиновников делу защиты интересов капитала. По мере роста значения политических партий в развитых странах (особенно, в странах Западной Европы после Второй мировой войны) получила развитие партийная коррупция, когда за лоббирование своих интересов крупные фирмы платили не лично политикам, а в партийную кассу. Крупные политики стали все чаще рассматривать свое положение как источник личных доходов. Так, в Японии и в наши дни политические деятели, помогающие частным корпорациям получать выгодные контракты, рассчитывают на получение процента от сделки. В это же время начала расти самостоятельность внутрифирменных служащих, которые также имеют возможности злоупотреблять своим положением.

Во 2-ой половине 20 в., после появления большого числа политически самостоятельных стран «третьего мира», их государственный аппарат, как правило, изначально оказался сильно подвержен системной коррупции. Дело в том, что на «восточные» традиции личных отношений между начальником и просителями здесь наложились огромные бесконтрольные возможности, связанные с государственным регулированием многих сфер жизни. Например, президент Индонезии Сухарто был известен как «Мистер 10 процентов», поскольку всем действующим в этой стране иностранным корпорациям предлагалось платить четко обозначенную взятку президенту и членам его семейного клана. Типичной была коррупция «снизу вверх», когда начальник мог свалить всю вину на нижестоящих, но встречалась и коррупция «сверху вниз», когда коррумпированные чиновники высших рангов совершенно не стеснялись открыто брать взятки и даже делиться ими с подчиненными (такая система коррупции существовала, например, в Южной Корее). В «третьем мире» появились клептократические режимы (на Филиппинах, в Парагвае, на Гаити, в большинстве африканских стран), где коррупция тотально пронизывала все виды социально-экономических отношений, и без взятки просто ничего не делалось.

Рост мирохозяйственных отношений также стимулировал развитие коррупции. При заключении контрактов с зарубежными покупателями крупные транснациональные корпорации стали даже легально включать в издержки переговоров расходы на «подарки». В 1970-е на весь мир прогремел скандал с американской фирмой «Локхид», которая для продажи своих не слишком хороших самолетов давала крупные взятки высокопоставленным политикам и чиновникам ФРГ, Японии и других стран. Примерно с этого времени коррупция стала осознаваться как одна из глобальных проблем современности, мешающая развитию всех стран мира.

Еще более актуальной проблема стала в 1990-е, когда постсоциалистические страны продемонстрировали размах коррупции, сопоставимый с ситуацией в развивающихся странах. Часто возникала парадоксальная ситуация, когда одно и то же лицо одновременно занимало важные посты и в государственном, и в коммерческом секторах экономики; в результате многие чиновники злоупотребляли своим положением, даже не принимая взяток, а непосредственно защищая свои личные коммерческие интересы.

Таким образом, общие тенденции эволюции коррупционных отношений в 20 в. – это постепенное умножение их форм, переход от эпизодической и низовой коррупции к систематической верхушечной и международной.

Причины коррупции.

Теоретические основы экономики коррупции были заложены в 1970-е в работах американских экономистов неоинституционального направления. Главная их идея заключалась в том, что коррупция появляется и растет, если существует рента, связанная с государственным регулированием различных сфер экономической жизни (введением экспортно-импортных ограничений, предоставлением субсидий и налоговых льгот предприятиям или отраслям, наличием контроля над ценами, политикой множественных валютных курсов и т.д.). При этом на коррупцию сильнее нацелены те чиновники, которые получают низкую зарплату. Позднее эмпирические исследования подтвердили, что масштабы коррупции снижаются, если в стране мало внешнеторговых ограничений, если промышленная политика строится на принципах равных возможностей для всех предприятий и отраслей, а также если зарплата чиновников выше, чем у работников частного сектора той же квалификации.

В современной экономической науке принято отмечать множественность причин коррупции, выделяя экономические, институциональные и социально-культурные факторы.

Экономические причины коррупции – это, прежде всего, низкие заработные платы государственных служащих, а также их высокие полномочия влиять на деятельность фирм и граждан. Коррупция расцветает всюду, где у чиновников есть широкие полномочия распоряжаться какими-либо дефицитными благами. Особенно это заметно в развивающихся и в переходных странах, но проявляется и в развитых странах. Например, в США отмечено много проявлений коррупции при реализации программы льготного предоставления жилья нуждающимся семьям.

Институциональными причинами коррупции считаются высокий уровень закрытости в работе государственных ведомств, громоздкая система отчетности, отсутствие прозрачности в системе законотворчества, слабая кадровая политика государства, допускающая распространение синекур и возможности продвижения по службе вне зависимости от действительных результатов работы служащих.

Социально-культурными причинами коррупции являются деморализация общества, недостаточная информированность и организованность граждан, общественная пассивность в отношении своеволия «власть имущих».

В тех странах, где действуют все три группы факторов (это, прежде всего, развивающиеся и постсоциалистические страны), коррупция наиболее высока. Напротив, в странах западноевропейской цивилизации эти факторы выражены гораздо слабее, поэтому и коррупция там более умеренная.

Для объяснения причин и сущности коррупционных отношений экономисты обычно используют модель «поручитель (принципал) – исполнитель (агент) – опекаемый (клиент)» (см. Рис. 1).

В этой модели центральное правительство действует как принципал (П): оно устанавливает правила и назначает агентам (А), чиновникам среднего и низшего звена, конкретные задачи. Чиновники выступают при этом как посредники между центральным правительством и клиентами (К), отдельными гражданами или фирмами. В обмен на оплату налогов агент от имени принципала предоставляет клиентам различные услуги (лицензирует деятельность фирм, выдает гражданам социальные пособия, осуществляет найм работников на государственную службу и т.д.). Например, в рамках налоговой службы принципалом выступает государство в лице руководителя налоговой службы, агенты – это сборщики налогов, а в качестве клиентов выступают все налогоплательщики. В обмен на выплату налогов налогоплательщики получают возможность легально функционировать, в противном случае их ожидают штрафы и прочие наказания.

Качество системы регулирования зависит от того, возникают ли в этой системе конфликты интересов между принципалом и агентом. Правительство в принципе не имеет ни времени, ни возможностей лично обслуживать каждого клиента, поэтому оно делегирует полномочия на их обслуживание чиновникам, предписав им определенные правила. Чиновники-агенты, зная своих клиентов лучше, чем правительство-принципал, могут более эффективно работать с клиентами. Но принципалу трудно контролировать, как многочисленные посредники агенты выполняют предписанную работу, тем более что чиновники могут сознательно скрывать информацию об истинных результатах своей деятельности. Поскольку честность чиновника-агента не может быть полностью контролируема, то агент сам решает, быть ли ему «честным». Решение чиновника зависит от ожидаемых вознаграждений за добросовестную работу и ожидаемых наказаний за злоупотребления. Например, в российской налоговой системе оплата налогового служащего почти не зависит от количества вносимых в бюджет средств за счет выявленных им укрываемых налогов. Это приводит к тому, что зачастую сборщик налога оказывается сильнее заинтересован в получении взяток, чем в честной службе.

Нелегальное вознаграждение чиновнику-агенту от его клиентов может даваться по разным мотивам. Гражданин или фирма могут дать взятку, чтобы чиновник дал им положенные услуги более быстро, «вне очереди» (ускоряющая взятка). Чаще, однако, чиновников подкупают, чтобы они предоставляли своим клиентам предлагаемых государством услуг больше, а забирали налогов меньше, чем положено по закону (тормозящая взятка). Бывает и так, что чиновник имеет широкие возможности для придирок по надуманным предлогам; тогда взятки дают, чтобы чиновник не воспользовался своими возможностями проявить самодурство (взятка «за доброе отношение»).

Для предотвращения коррупции наиболее ответственным служащим стараются назначать очень высокое жалование и одновременно ужесточают меры наказания за нарушение ими служебного долга. Однако многие исследователи отмечают, что во многих случаях государственное жалование не может конкурировать с финансовыми возможностями потенциальных взяткодателей (если ими являются крупные легальные бизнесмены или боссы мафии). Достойная зарплата агента является необходимым, но недостаточным условием для предотвращения коррупции. Поэтому государство-принципал дополняет (или даже заменяет) высокие поощрения на «воззвания к честному поведению». Это значит, что правительство пытается создать психологические барьеры против своекорыстия агентов, например, повышая моральный уровень граждан через механизм обучения и идеологической пропаганды. Кроме того, правительство-принципал поощряет прямые связи с клиентами (прием жалоб от населения), которые служат дополнительным и очень важным инструментом контроля над действиями чиновников-агентов.

Таким образом, от зарплаты агентов и от широты их полномочий зависят взаимоотношения «агент-клиент», а от степени контроля принципала над агентами и влияния клиентов на принципала – взаимоотношения «принципал-агент». Моральные нормы влияют в этой системе на все виды отношений, определяя меру допустимости отступлений от требований закона.

Предельно лаконичное определение основных причин коррупции некоторые зарубежные экономисты выражают следующей формулой:

коррупция = монополия + произвол – ответственность .

Это значит, что возможности коррупции прямо зависят от монополии государства на выполнение некоторых видов деятельности (например, производить закупки оружия) и от бесконтрольности деятельности чиновников, но обратно зависят от вероятности и тяжести наказаний за злоупотребления.

Измерение коррупции.

Масштабы коррупции довольно трудно оценить. Это связано, прежде всего, с тем, что она (как и другие виды теневой экономической деятельности) в принципе укрыта от официального статистического учета. Поскольку у государственных чиновников больше возможностей скрыть свои правонарушения, чем у рядовых граждан, то коррупция отражена в криминальной статистике слабее многих других видов преступлений. Кроме того, многие виды коррупции даже не связаны прямо с выплатой денежных вознаграждений, а потому не могут получить стоимостную оценку.

Чтобы получить сравнительные данные о степени развития коррупции в разных странах, чаще всего используют социологические опросы и экспертные оценки.

В настоящее время наибольшим авторитетом пользуется индекс восприятия коррупции (Corruption Perceptions Index – CPI), который рассчитывается международной организацией Transparency International (в буквальном переводе – «Международная прозрачность»). Эта некоммерческая неправительственная организация по изучению коррупции и борьбе с нею интегрирует данные научных исследований, проводимых по разным странам отдельными экономистами и организациями за 3 года, предшествующие расчету сводного индекса. Эти исследования сравнивают даваемые бизнесменами и аналитиками субъективные оценки степени коррумпированности разных стран. В процессе обобщения данных отдельных исследований каждая страна получает оценку по 10-балльной шкале, где 10 баллов означают отсутствие коррупции (наиболее высокую «прозрачность» экономики), а 0 баллов – самую высокую степень коррупции (минимальную «прозрачность»).

Индексы восприятия коррупции стали рассчитываться с 1995. База используемых Transparency International данных постоянно растет: если в 1995 CPI был рассчитан для 41 страны мира, то в 2003 – уже для 133. Индекс восприятия коррупции 2003 обобщал результаты 17 исследований общественного мнения, проведенных 13 независимыми организациями, причем в итоговый список включили только те страны, которые были охвачены как минимум тремя исследованиями.

Исследования Transparency International показывают сильную дифференциацию стран мира по степени развития коррупции (Табл. 2).

Вполне закономерно, что бедность и коррупция идут «рука об руку»: наиболее высококоррумпированные страны – это, прежде всего, развивающиеся страны с низким уровнем жизни. Постсоциалистические страны имеют несколько лучшие оценки, но и здесь коррупция довольно высока. Однако богатство само по себе не гарантирует свободы от коррупции. Германия и США имеют примерно тот же балл, что и намного более бедная Ирландия; Франция оказалась хуже Чили, Италия – хуже Ботсваны.

Дифференциация внутри групп стран с примерно одинаковым уровнем жизни сильно зависит от национальной хозяйственной культуры и от политики правительства. Так, для стран с конфуцианской культурой (Китай, Япония, Сингапур, Тайвань), где с глубокой древности честный и мудрый чиновник считался культовой фигурой, индексы коррупции заметно ниже, чем, например, в странах Южной Азии (Индия, Пакистан, Бангладеш), в которых нет традиции уважения управленческого труда.

В целом можно, таким образом, отметить две универсальные закономерности:

коррупция обычно выше в бедных странах, но ниже в богатых;

коррупция в целом ниже в странах западноевропейской цивилизации и выше в периферийных странах.

Сравнение индексов восприятия коррупции за разные годы показывает, что многие страны за относительно короткий промежуток времени серьезно меняют степень коррумпированности. Например, в таких странах как Италия и Испания ситуация заметно ухудшилась, а в Аргентине и Ирландии улучшилась. Впрочем, делать межвременные сравнения индексов CPI надо очень осторожно, поскольку изменения балльных оценок страны могут быть результатом не только изменившегося восприятия коррупции, но и изменившихся выборок и методологии проведения опросов.

Если индекс CPI показывает склонность чиновников разных стран брать взятки, то для оценки склонности предпринимателей разных стран давать взятки Transparency International использует другой индекс – индекс взяткодателей (Bribe Payers Index – BPI). Аналогично индексу CPI, предрасположенность компаний стран-экспортеров давать взятки оценивали по 10-балльной шкале, где чем ниже балл, тем выше готовность подкупать. Собранные данные показывают (Табл. 3), что многие славящиеся своей коррупцией периферийные страны (например, Россия, Китай) охотно готовы не только брать, но и давать взятки за рубежом. Что же касается фирм из развитых стран, то их склонность прибегать к подкупу оказалась довольно умеренной. Характерно, что Швеция оказалась среди самых «чистых» и по индексу CPI, и по индексу BPI.

Помимо индексов CPI и BPI для сравнительной оценки развития коррупции в разных странах используют и иные показатели – например, барометр мировой коррупции (Global Corruption Barometer), индекс экономической свободы (Index of Economic Freedom), индекс непрозрачности (Opacity Index) и др.

Влияние коррупции на общественное развитие.

Коррупция сильно и, как правило, негативно влияет на экономическое и социальное развитие любой страны.

Экономический вред откоррупции связан, прежде всего, с тем, что коррупция является препятствием для реализации макроэкономической политики государства. В результате коррупции низших и средних звеньев системы управления центральное правительство перестает получать достоверную информацию о реальном положении дел в экономике страны и не может добиться реализации намеченных целей.

Коррупция серьезно искажает сами мотивы государственных решений. Коррумпированные политики и чиновники в большей мере склонны направлять государственные ресурсы в такие сферы деятельности, где невозможен строгий контроль и где выше возможность вымогать взятки. Они скорее склонны финансировать производство, например, боевых самолетов и другие крупные инвестиционные проекты, чем издание школьных учебников и повышение зарплаты учителей. Известен анекдотический пример, когда в 1975 в Нигерии щедро подкупленное правительство сделало за рубежом заказы на столь гигантское количество цемента, которое превосходило возможности его производства во всех странах Западной Европы и в СССР вместе взятых. Сравнительные межстрановые исследования подтверждают, что коррупция сильно деформирует структуру государственных расходов: коррумпированные правительства выделяют средства на образование и здравоохранение гораздо меньше, чем некоррумпированные.

Главным негативным проявлением экономического воздействия коррупции является увеличение затрат для предпринимателей (в особенности, для мелких фирм, более беззащитных перед вымогателями). Так, трудности развития бизнеса в постсоциалистических странах связаны во многом именно с тем, что чиновники заставляют предпринимателей часто давать взятки, которые превращаются в своего рода дополнительное налогообложение (Табл. 4). Даже если предприниматель честен и не дает взяток, он несет урон от коррупции, поскольку вынужден тратить много времени на общение с нарочито придирчивыми госчиновниками.

Наконец, коррупция и бюрократическая волокита при оформлении деловых документов тормозят инвестиции (особенно, зарубежные) и, в конечном счете, экономический рост. Например, разработанная в 1990-е американским экономистом Паоло Мауро модель позволила ему сделать предположительный вывод, что рост рассчитываемого «эффективности бюрократии» (индекс, близкий к рассчитываемому Transparency International индексу восприятия коррупции) на 2,4 балла снижает темп экономического роста страны примерно на 0,5%. По расчетам другого американского экономиста, Шан-Чин Вая, увеличение индекса коррупции на один балл (при десятибалльной шкале) сопровождается падением на 0,9% прямых иностранных инвестиций. Впрочем, при обзоре индексов коррупции уже упоминалось, что четкой отрицательной корреляции между уровнем коррупции и уровнем экономического развития все же нет, эта связь заметна лишь как общая закономерность, из которой есть много исключений.

Что касается социальных негативных последствий коррупции, то она, как общепризнанно, ведет к несправедливости – к нечестной конкуренции фирм и к неоправданному перераспределению доходов граждан. Дело в том, что дать более крупную взятку может не самая эффективная легальная фирма, или даже преступная организация. В результате растут доходы взяткодателей и взяткополучателей при снижении доходов законопослушных граждан. Наиболее опасна коррупция в системе сбора налогов, позволяя богатым уклоняться от них и перекладывая налоговое бремя на плечи более бедных граждан.

Коррумпированные режимы никогда не пользуются «любовью» граждан, а потому они политически неустойчивы. Легкость свержения в 1991 советского строя была обусловлена, во многом тем фактом, что советская номенклатура имела репутацию насквозь коррумпированного сообщества, пользующегося со стороны рядовых граждан СССР заслуженным презрением. Поскольку, однако, в постсоветской России советский уровень коррупции был многократно превзойден, это привело к низкому авторитету режима Б.Н.Ельцина в глазах большинства россиян.

Участниками дискуссий о коррупции выдвигалось, впрочем, мнение, что коррупция имеет не только негативные, но и позитивные последствия. Так, в первые годы после распада СССР бытовало мнение, что если позволять чиновникам брать взятки, то они работают более интенсивно, а коррупция помогает предпринимателям обходить бюрократические рогатки.

Концепция благотворности коррупции не учитывает, однако, очень высокую степень отсутствия контроля, которую политики и чиновники-бюрократы приобретают в коррумпированных обществах. Они могут по своему усмотрению создавать и интерпретировать инструкции. В таком случае, вместо стимула для более эффективной деятельности, коррупция становится, наоборот, стимулом для создания чрезмерного числа инструкций. Иначе говоря, взяткополучатели преднамеренно создают все новые и новые барьеры, чтобы затем за дополнительную плату «помогать» их преодолевать.

«Апологеты» коррупции также доказывают, будто взяточничество может сокращать время, необходимое на сбор и обработку бюрократических документов. Но взятки не обязательно ускоряют скорость канцелярской работы. Известно, например, что в Индии госслужащие высокого ранга берут взятки следующим образом: они не обещают взяткодателю более ускоренную обработку его документов, но предлагают замедлить процесс оформления документов для конкурирующих компаний.

Аргумент, будто коррупция является стимулом для развития экономики, особенно опасен тем, что разрушает законность и правопорядок. Некоторые отечественные криминологи утверждают, что в начале 1990-х в постсоветской России «из лучших побуждений» наказания за служебные злоупотребления оказались фактически временно отмененными, и это привело к росту бюрократического вымогательства, усугубившем экономический кризис.

Борьба с коррупцией.

Поскольку государственная коррупция стала одним из тормозов развития не только отдельных стран, но и мирового хозяйства в целом, она начала рассматриваться начиная примерно с 1980-х как одна из главных забот международной политики.

Цели борьбы с коррупцией могут выбираться по-разному: немедленное повышение эффективности в частном секторе, долгосрочная динамическая эффективность экономики, ее рост, социальная справедливость, политическая стабильность. Соответственно избранной цели используют наиболее подходящие меры по борьбе с коррупцией.

В качестве наиболее простого инструмента часто выбирают реформы законодательства – не только и не столько ужесточение наказаний за коррупцию, сколько упрощение и уменьшение государственного контроля (уменьшение частоты проверок, понижение налогов) для снижения самих возможностей злоупотреблять служебным положением. В арсенале государственных мер по борьбе с коррупцией есть и довольно простые меры по элементарному ужесточению контроля. В постсоветской Грузии, например, введена система, в соответствие с которой правительственные чиновники обязаны декларировать свои доходы, когда они вступают в должность, так же как и тогда, когда они покидают свои посты.

Международной борьбе против коррупции серьезно мешают различия между правовыми системами разных стран в трактовке коррупции как экономического правонарушения. Так, в одних странах (например, в Тайване) наказывают только взяткополучателей, а предложение взятки не является уголовно наказуемым деянием. В других странах (например, в Чили) ситуация диаметрально противоположная: дача взятки – уголовное преступление, а получение взятки таковым не считается, если только чиновник не совершил иные злоупотребления. Помимо расхождений в признаках уголовно наказуемого коррупционного правонарушения есть сильные отличия в мерах наказания за него.

Хотя эти меры должны осуществляться центральным правительством, они требуют также поддержки со стороны гражданского общества. Когда воля политических лидеров опирается на активную общественную поддержку, то удается в достаточно короткий срок добиться сильных изменений (как это было в 1990-е в Италии при проведении компании «Чистые руки»). Напротив, если граждане возлагают все надежды на «мудрых правителей», а сами пассивно ждут результата, то шумная компания борьбы с коррупцией может закончиться еще большим ее ростом (именно так произошло в нашей стране в начале 1990-х) или вылиться в репрессии против политических противников правящего режима.

Однако законодательные действия государства принципиально не могут внести решающего перелома в борьбу с коррупцией (хотя бы потому, что борьбу с коррупцией могут «возглавить» сами коррумпированные чиновники). Решающий успех возможен только путем повышения зависимости государства от граждан. Для этого необходимы такие долгосрочные институциональные реформы как сокращение числа и размеров государственных органов управления и их штатов, создание специальных или даже независимых от государства институтов, уполномоченных расследовать обвинения в коррупции (как, например, институт омбудсмана в Швеции и в некоторых других странах), введение системы этических стандартов для государственных служащих и т.д. Наконец, борьба с коррупцией невозможна без помощи добровольных осведомителей. В США осведомитель получает от 15 до 30% стоимости выявленного по его доносу материального ущерба и защищен от преследований со стороны разоблаченных им нарушителей.

Возможность реализации этих мер зависит не столько от политической воли правителей, сколько от культуры управляемого общества. Например, в странах Востока со слабыми традициями самоуправления лучше делать ставку на престижность и высокую оплату государственной службы. Именно этим путем пошла Япония и «азиатские тигры» (особенно, Сингапур и Гонконг), где высокий авторитет госчиновников позволил создать высокоэффективную экономическую систему при относительно малочисленном управленческом аппарате и слабой коррупции. В западных же странах с характерным для них недоверием к «государственной мудрости», напротив, чаще акцентируют внимание на развитии действий неправительственных организаций, гражданского самоуправления и контроля.

Успешная борьба с коррупцией, как доказывают экономисты, дает немедленные выгоды, которые во много раз превышают связанные с нею расходы. Согласно некоторым оценкам, затрата одной денежной единицы (доллара, фунта стерлингов, рубля…) на противодействие коррупции приносит в среднем 23 единицы при борьбе с коррупцией на уровне отдельной страны и около 250 при борьбе с нею на международном уровне.

В настоящее время общепризнанно, что ни отдельные страны, ни международные организации не могут справиться с коррупцией самостоятельно, без помощи друг другу. Победить коррупцию в отдельной стране почти невозможно, так как сопротивление бюрократии оказывается слишком сильным. Даже если и существует политическая воля к подавлению коррупции, недостаток практического опыта, информации и финансовых ресурсов снижает ее эффективность. Интернациональные организации – такие как Организация Объединенных Наций, Европейский Союз, Всемирный Банк и др. – активно стимулируют борьбу с коррупцией, но и они с их опытными штатами, информированностью и большими финансами не могут успешно противостоять коррупции в какой-либо стране, если ее правительство и граждане не проявляют воли и решимости к борьбе. Вот почему данная проблема может быть разрешена только в тесном сотрудничестве между отдельными странами и международными организациями.

На волне скандальных разоблачений по делу «Локхид» в 1977 в США был принят Закон о коррупции за рубежом, согласно которому американские служащие и чиновники наказывались штрафами или лишением свободы за дачу взяток служащим других государств. Хотя этот закон принимался в надежде, что другие страны-инвесторы последуют примеру США, но тогда этого так и не произошло. Лишь в феврале 1999 вступила в силу запрещающая использовать подкуп при заключении зарубежных сделок Конвенция ОЭСРпротив взяточничества, которую подписали 35 государства. Однако распространение информации о ней происходило довольно медленно: когда в 2002 проводили опрос среди менеджеров стран «третьего мира», активно работающих с зарубежными предпринимателями, только 7% респондентов продемонстрировали хорошее знакомство с Конвенцией, в то время как 42% даже не слышали о ее существовании.

Коррупция в России.

Для отечественной истории, как и для истории других отстающих в развитии стран, характерна высокая зараженность государственного аппарата коррупционными отношениями.

Повальные взяточничество и вороватость чиновников впервые были осознаны как препятствие развитию страны еще во времена Петра I . Известен исторический анекдот: император решил сгоряча издать указ, согласно которому следует вешать любого чиновника, укравшего сумму, равную цене веревки; однако его сподвижники в один голос заявили, что в таком случае государь останется без подданных. Характерно, что возглавивший по личному указанию императора борьбу с казнокрадством и взяточничеством обер-фискал Нестеров сам в конце концов был казнен за взятки. Смешение государственной казны с личным карманом оставалось типичным не только в 18-м, но и в 19-м веке. Сюжет Ревизора Н.В.Гоголя основан именно на том, что в николаевской России чиновники почти всех рангов систематически злоупотребляли своим положением и постоянно находились в страхе перед разоблачением. Лишь после Великих реформ 1860-х уровень коррумпированности российского чиновничества начал понижаться, хотя и оставался все же выше «среднеевропейского» уровня.

В Советском Союзе отношение к коррупции было довольно двойственным. С одной стороны, злоупотребление служебным положением рассматривалось как одно из наиболее тяжелых нарушений, поскольку оно подрывало авторитет советской власти в глазах граждан. С другой, государственные управляющие очень быстро сформировались в СССР в своеобразный государство-класс, противостоящий «простым людям» и неподвластный их контролю. Поэтому, с одной стороны, в советском законодательстве предусматривались гораздо более жестокие, чем в других странах, наказания взяточникам – вплоть до смертной казни. С другой же стороны, представители номенклатуры были фактически неподсудны и не слишком боялись наказаний. В 1970-е коррупция стала приобретать системный, институциональный характер. Должности, дающие широкий простор для злоупотреблений, стали кое-где буквально продаваться. В крахе советского режима большую роль сыграл именно шок от выявленных в конце 1980-х злоупотреблений на самом высоком уровне («рашидовское дело», «дело Чурбанова»).

Хотя радикальные либералы во главе с Б.Н.Ельциным шли к власти под лозунгами борьбы со злоупотреблениями, однако сами они, оказавшись во власти, заметно «перекрыли» достижения своих предшественников. Удивленные иностранцы даже заявляли, будто в России 1990-х «большинство государственных служащих попросту не догадываются, что личное обогащение на службе является криминалом». Для подобных оценок имелось много оснований. Дело в том, что доходы госчиновников оставались довольно скромными, но при этом без их благоволения заниматься бизнесом было практически невозможным. Особенно богатые возможности для злоупотреблений возникли во время проведения приватизации, когда ее организаторы могли буквально «назначать в миллионеры» понравившихся им людей.

Наиболее негативной чертой постсоветской коррупции исследователи считают не столько высокую интенсивность вымогательства, сколько его децентрализованный характер. Если, например, в Китае или в Индонезии предпринимателю достаточно «подмазать» нескольких высокопоставленных администраторов, то в России приходится платить поборы в карман не только им, но и массе «мелких начальников» (типа санитарных и налоговых инспекторов). В результате развитие постсоветского бизнеса приобрело очень уродливый характер.

Проведенное в 2000–2001 фондом «Информатика для демократии» исследование показало, что на взятки в России ежегодно тратят около 37 млрд. долл. (примерно 34 млрд. – взятки в сфере бизнеса, 3 млрд. – бытовая коррупция), что почти равно доходам госбюджета страны. Хотя эта оценка одними специалистами была сочтена завышенной, а другими заниженной, она показывает масштаб постсоветской коррупции.

В начале 2000-х правительство РФ начало демонстрировать желание ограничить коррупцию, однако, ввиду широкого размаха этого явления, понизить уровень коррупции до среднемировых стандартов удастся, видимо, еще не скоро.

Юрий Латов

Литература:

Райсман В.М. Скрытая ложь. Взятки: «крестовые походы» и реформы . М., «Прогресс», 1988
Левин М.Й., Цирик М.Л. Коррупция как объект математического моделирования . – Экономика и математические методы, 1998. Вып. 3.
Тимофеев Л.М. Институциональная коррупция . М., РГГУ, 2000
Сатаров Г.С., Пархоменко С.А. Разнообразие стран и разнообразие коррупции (Анализ сравнительных исследований) . М., 2001
Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы . М., «Логос», 2003
Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл-Р» (http://www.transparency.org.ru)

• В 1990 году – создал Центр прикладных политических исследований ИНДЕМ («Информатика для демократии») вместе с С.Б. Станкевичем;
• с февраля 1993 года по февраль 1994 года – член Президентского совета, участник Конституционного совещания по разработке новой Конституции РФ;
• с февраля 1994 года по сентябрь 1997 года – помощник президента Б.Н. Ельцина;
• в 1994 году – член объединенной комиссии по координации законодательной деятельности;
• с мая 1997 года – член комиссии по разработке проекта Программы государственного строительства в РФ;
• с 1997 года по настоящее время – президент Фонда ИНДЕМ (правопреемника Центра ИНДЕМ).

Георгий Александрович, не могли бы Вы описать те исторические развилки в истории новой России, которые определяли ее будущее?

Одной из первых развилок в истории новой России был апрельский референдум 1993 года и его последствия. Ему предшествовала серьезная политическая борьба - и за само проведение референдума, и за выносимые на него вопросы, которые, в конечном итоге, продиктовал IX (внеочередной) съезд народных депутатов РФ. Два вопроса были о Ельцине: доверяете ли вы президенту и одобряете ли социально-экономическую политику, проводимую им и правительством? А два других - о досрочных выборах президента и народных депутатов.

Результат оказался неожиданным для всех. По первым двум вопросам россияне сказали «да», а по третьему и четвертому - «нет». То есть Ельцина и его политику одобряем и не хотим перевыборов ни президента, ни съезда. В общем, работайте! Так страна миновала первую развилку - и тут же уперлась во вторую, за которой была трагическая осень 1993 года.

Почему так получилось? Сразу после оглашения результатов референдума и Руслан Хасбулатов, и Александр Руцкой публично заговорили о том, что, мол, за Ельцина голосовали «одни алкаши и наркоманы». Такими высказываниями они фактически дезавуировали результаты референдума. Что еще хуже: эта позиция представительной власти - да еще в союзе с вице-президентом - вдохновила и спровоцировала «непримиримую оппозицию» на столкновение с ОМОНом во время первомайской демонстрации. Погиб сотрудник милиции Владимир Толокнеев - он был раздавлен грузовым автомобилем, за рулем которого находился один из демонстрантов.

Мне кажется, тогда Ельцин упустил момент - нужно было распустить съезд. На волне победы на референдуме 25 апреля 1993 года он мог это сделать совершенно спокойно. Борис Николаевич потом писал в своих воспоминаниях, что проект указа он носил во внутреннем кармане пиджака с мая. Текст документа неоднократно менялся и редактировался, и только 21 сентября 1993 года он подписал его - Указ Президента РФ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в РФ».

- Почему не раньше?

Моя версия связана с развенчиванием мифов, которые долгое время слагались вокруг фигуры первого президента России. Многие из них абсолютно не соответствовали действительности. Например, людям, близко не знавшим Бориса Николаевича, трудно поверить, что ему была свойственна фантастическая компромиссность. Буйствовать он начинал только тогда, когда, запутавшись в собственных компромиссах, заходил в полный тупик. Но сначала он всегда искал компромиссное решение.

Вот и летом 1993 года, вместо того чтобы распустить съезд, как дезавуировавший результаты референдума и идущий против воли народа, президент искал компромисс в конституционном процессе. Тем более что были формы, на которые можно было опереться. Еще до IX съезда, на котором было принято решение о проведении референдума, возникла идея Конституционного соглашения - о временных органах власти до принятия новой Конституции. Причем это соглашение было акцептовано и президентом, и Верховным Советом. Были проект новой Конституции, разработанной Конституционной комиссией Верховного Совета, и другие проекты. Уже бродила идея Конституционного совещания, окончательно оформленная в июне помощниками Ельцина. Поэтому первый вариант будущего указа появился в мае, но президент подписал его только после того, как получил информацию о том, что оппозиция собирает оружие. Конституционный компромисс провалился. Своим указом Ельцин распустил и съезд, и Верховный Совет. Потом была октябрьская трагедия.

Страна пошла по пути строительства президентской, а не парламентской республики. Было ли это лучшим вариантом? Ведь большинство развитых стран, включая практически всю Европу, выбрали парламентскую или преимущественно парламентскую систему. Страны бывшего советского блока тоже идут по этому пути.

Выбор в пользу президентской республики делался прежде всего исходя из экономических соображений: считалось, что при сильном президенте легче будет провести экономические реформы, против которых выступало большинство населения - порой само себе во вред. Убежден, что это был правильный выбор, и не только по экономическим причинам. Есть серьезные политологические труды о стабильности молодых демократий, в которых президентская республика рассматривается как один из стабилизирующих факторов. Это классика.

Новая Россия родилась в результате победы демократии в августовском путче. А исход путча, безусловно, определялся легитимностью Ельцина. Его боялись даже арестовать, путчисты не позволяли себе с Ельциным то, что делали с Горбачевым. Разница была в том, что у Ельцина была полноценная легитимность - он был избран на первых в истории России всенародных выборах, а у Горбачева - мягко говоря, сомнительная, он был избран в результате голосования на Съезде народных депутатов СССР. Это, кстати, была решающая развилка для Горбачева.

Тем не менее, согласитесь, последствия перехода на президентский путь оказались не лучшими. В России государство обожествляется. У большинства россиян, скажем мягко, самодержавное мировоззрение, чиновников воспринимают не как слуг народа, а как проводников высшей царской воли. Не мы содержим государство, а оно нас обязано кормить, финансировать, одевать. Не привел ли выбор президентской республики к консервации таких воззрений?

Конечно, менталитет, сознание граждан меняются гораздо медленнее, чем законы. Ускорить это изменение может пробуждение активности граждан «снизу» - на уровне местного самоуправления. А этот ресурс у нас не использован. Хорошо, что нам удалось убедить Ельцина, чтобы он пошел на выборность губернаторов. Считаю, что это был подвиг с его стороны. Однако этого было мало. Настоящая демократия, рост гражданственности населения, то есть превращение его в граждан, возможны только, как говорят англичане, с «уровня травы». Большинство наших сограждан - в том числе и демократических убеждений - предпочитают уклоняться от самоуправления даже на уровне дома, поселка, микрорайона или города.

Чтобы продвинуть самоуправление в России, нужна разумная реформа ЖКХ, ставящая граждан в положение хозяев, хотят они этого или нет. Навыки самоуправления по месту жительства рано или поздно породят навыки демократического управления. Вот только проводить такую реформу сегодня охотников мало.

За последние 18 лет страна уже пережила и бедность, и богатство, когда деньги «стерилизовались» сотнями миллиардов. Теперь мы упали в кризисную яму. Однако все перемены лишь усиливали тенденцию централизации и политической, и экономической власти на всех уровнях - по образцу президентской. Не стоит ли для выхода из этого тупика поменять президентскую республику на парламентскую?

Необязательно топором ремонтировать часы… Наша проблема не в том, что в стране слишком сильный президент. Беда в другом: сила российского президента «склеена» из двух трудно совместимых половинок. С одной стороны, он - гарант стабильности политической системы, прав и свобод, а с другой - участник оперативного управления или даже его глава. Эти стороны и надо развести: усилить роль гаранта и ослабить функцию оперативного управления.

- Но президент никогда не отдаст оперативное управление, потому что это реальные рычаги власти.

Ну, конечно. Тут возможны только два варианта. Первый: самоограничение высшей власти. Нынешняя на это не способна - хотя бы из-за страха за свои капиталы. Второй вариант драматический: это когда президента никто и не спрашивает. Мы видели, как это происходит в 1991 году.

У нас все президенты первое, что делали, - брались бороться с коррупцией. Скептики утверждают, что толку от этой борьбы нет и не будет, поскольку сама сложившаяся президентская система - с холуями на всех этажах - не позволяет эффективно бороться с коррупцией.

Я считаю, что между уровнем коррупции и формой правления нет прямой зависимости. Например, Италия - парламентская республика, но там довольно высокий уровень коррупции, жизнь построена по принципу: ты - мне, я - тебе. Опять же есть некоррумпированные монархии - правда, конституционные: Швеция, Нидерланды и т. п.

- И все-таки, на Ваш взгляд, связана ли коррупция с политической системой?

Точнее - с политическим режимом. Но режим определяется не только - точнее, не столько - Конституцией, задающей форму правления, сколько практикой власти и попустительством общества. Россия - типичный пример режима бесконтрольной бюрократии . Во времена Ельцина над всеми ветвями власти, в том числе над президентом, был внешний контроль. Сам Борис Николаевич был скован оппозицией, которая хотя и не рассчитывала прийти к власти, но шумела громко и довольно серьезно ограничивала ему свободу действий. Взять хотя бы скандал в 1997 году по поводу того, что группа высокопоставленных чиновников получила большие гонорары за издание книги об истории приватизации в России. Я не вдаюсь в обсуждение вопросов, справедливы ли были нападки, адекватно ли наказание и т. п. Скандала в СМИ было достаточно для серьезнейших кадровых изменений, все эти чиновники были отправлены в отставку. Сегодня такую ситуацию даже представить невозможно. При Ельцине за коррупцию были посажены как минимум три губернатора. С тех пор - ни одного…

Причина, на мой взгляд, в неверной, бесперспективной идее, которая изначально была реализована в президентство Путина: ограничение демократии ради «либерального рывка с опорой на бюрократию». Года через два стало очевидно, что не может быть такой опоры, и в масштабах России эта идея нереализуема. Тогда вместо капитализма в масштабах страны стали строить персональный капитализм - в масштабах дачного кооператива. И это заставляет цепляться за власть всеми силами.

Последние десять лет Фонд ИНДЕМ проводит исследования уровня коррупции в России. Зафиксирован ошеломляющий рост чиновничьего воровства и произвола. Стало понятно, чем он вызван. Когда бюрократия предоставлена самой себе и никем извне не контролируется, она работает на себя, а не на общество. Эта «работа на себя» и есть коррупция во всех ее проявлениях.

Мало записать в Конституции фразу о том, что народ является источником власти. Необходимо, чтобы общество, сознавая себя принципалом, хотело и умело сохранять рычаги внешнего контроля над своим агентом - бюрократией. Цивилизация выработала несколько рычагов, или институтов, такого контроля.

Первый - легальная оппозиция, если она не управляется, как у нас, бюрократией и если намеревается прийти к власти и контролировать эту бюрократию. Правда, для этого нужны настоящие конкурентные выборы (чего давно нет!), настоящая политическая конкуренция.

Второй - сильные, независимые СМИ . Они помогают уменьшать влияние асимметрии информации. Нам не важны их мотивы. Важно, чтобы независимые СМИ существовали и делали свою работу: следили за бюрократией и честно рассказывали о том, как она работает.

Третий институт - свободно работающие общественные организации. Многие из них заняты контролем над органами власти.

Четвертый - плодотворно работающий парламент. Правда, для этого он должен быть действительно независим от исполнительной власти, состоять не из фигуристок и доярок, а из высококвалифицированных профессионалов в сфере права, экономики, политологии. И депутаты должны реально зависеть от избирателей.

Пятый - независимый суд . Один предприниматель, которого мы интервьюировали, сказал: «Дайте нам независимый суд, все остальные проблемы мы решим сами». Представьте себе, что у нас, граждан - одиночек и организованных, - есть возможность предъявлять иски чиновникам за их коррупционные решения, причиняющие нам ущерб. Предъявлять - и выигрывать. Тогда мы сами смогли бы воздействовать на коррупционеров, не дожидаясь милиции, ФСБ или прокуратуры.

Два последних условия, касающихся независимых ветвей законодательной и судебной власти, суть разделение властей. Оно прописано в Конституции и уничтожено за время путинского президентства.

Из Ваших слов следует, что на рубеже веков - на очередной исторической развилке - Россия пошла не по той дороге?

Вспомним реалии 1990-х годов, которые мы легко забываем, уступчиво поддаваясь постоянной пропаганде. Встряхнем нашу память. Об отставках в связи со скандалом вокруг авторов книги о приватизации - высокопоставленных чиновников, среди которых были близкие сотрудники Ельцина, мы уже говорили. Еще пример: Совет Федерации неоднократно отклонял кандидатуры судей высших судов, представленных президентом Ельциным, поскольку не хотел, чтобы в нем были его бывшие сотрудники или явные единомышленники. Это позволяло судебной власти сохранять независимость. Третий пример: в 1990-х годах президент неоднократно издавал указы нормативного действия, заменявшие отсутствующие законы. Многие указы Дума оспаривала. Она направляла запросы в Конституционный суд, и он некоторые из них признавал неконституционными.

Что бы ни пели послушные СМИ, что бы люди сами ни думали сердито о «лихих 90-х », но это было время, когда в России формировалась настоящая демократия. Именно она создавала условия для внешнего контроля над бюрократией и властью в целом. Именно поэтому рост коррупции был довольно умеренным и обусловливался главным образом общим влиянием переходного периода.

Наше общество и прежде всего его нынешняя элита не сумели сохранить ростки зарождавшейся демократии в России. Мы отринули или профанировали институты демократии и все свели к пресловутой административной вертикали - к общественному устройству, живо напоминающему средневековые азиатские империи. Это исторический тупик.

Из всего этого следует важный вывод: в условиях современной России для успешной борьбы с коррупцией необходимо восстановить внешний контроль над бюрократией, что равносильно восстановлению демократических институтов.

- Так ли уж страшно это засилье коррупции? Ведь живем же…

Живем намного хуже, чем могли бы жить. Самый большой ущерб коррупция наносит крупным государственным компаниям. Масштаб ущерба определяется тем, что они связаны, как правило, с поставкой энергии, транспортом и т. п. , и с тем, что внутрифирменная коррупция смыкается с политической коррупцией. Поэтому исполнительная власть «крышует» внутрифирменную коррупцию таких компаний, вместо того чтобы контролировать их. Такая «крыша» позволяет этим компаниям делать то, что обычный бизнес позволить себе не в состоянии. Все доходы присваиваются, а риски и потери перекладываются на государство. Но у государства нет своих денег. Оно распоряжается только нашими деньгами, полученными в виде налогов и т. п. Поэтому все риски и издержки перекладываются на нас. И мы не можем отказаться, ибо привыкли к электричеству, газу, железным дорогам. Таким образом, снизить наши издержки можно только в том случае, если будет установлен контроль над такими компаниями. А это невозможно при нынешнем политическом режиме.

Как известно, потери от коррупции можно разделить на прямые и косвенные. Прямые имеют место прежде всего при формировании доходов бюджета. Коррупционные сделки при сборе налогов, таможенных и других платежей приводят к прямому недобору бюджета. Так, в результате прокурорского расследования в конце 1996 года - начале 1997 года работы одного из таможенных пунктов, через который в нашу страну шли грузы с табаком и спиртным, было выявлено, что двухмесячные потери из-за недобора таможенных пошлин вследствие коррупции достигли 150 млн долларов, в год - около 1 млрд долларов! В пересчете на таможенную службу всей страны потери бюджета от таможенной коррупции были сопоставимы с величиной дохода федерального бюджета. Оценки того времени показывали, что эффективное налоговое и таможенное администрирование в состоянии как минимум удвоить наш бюджет.

Важно отметить, что таможенная коррупция на корню убивает торговые фирмы, которые пытаются работать честно. Перед ними дилемма: жульничай и делись с таможенниками, ожидая, что за тобой рано или поздно придут, или работай честно и обязательно разоришься, не выдержав конкуренции с товаром, ввезенным по «серым» схемам. От такой «конкуренции» разоряются и отечественные производители товаров-аналогов, а россияне лишаются рабочих мест.

Второй вид прямых потерь от коррупции связан с исполнением бюджета. Мощный источник коррупции - государственные закупки и заказы. Здесь коррупция обретает форму «откатов». Они порождают две формы прямых потерь. Первая - бюджетные деньги, которые идут не по назначению, а в руки чиновника (сами «откаты»). Тут оценкой потерь является размер (доля) «откатов». Лет десять назад стандартный размер «отката» составлял 5-15%, сейчас - в 3-4 раза больше. Журнал «Эксперт» года три назад писал, что из статьи НИОКР военного бюджета нашей страны разворовывается около 80%.

Вторая форма прямых потерь - неэффективное использование средств. В странах с наиболее высоким уровнем коррупции удорожание заказанного государством строительства дорог достигает 30% рыночной цены. В Милане после проведения антикоррупционных мероприятий стоимость строительства 1 м метро или 1 кв.м аэропорта сократилась вдвое. В Москве, по оценкам специалистов, реальная себестоимость 1 кв.м нового жилья не превышает 1,5 тысячи долларов. Все, что покупатель платит сверх этого, составляют «откаты» московским чиновникам и сверхприбыль строителям-монополистам.

Косвенные потери значительно больше прямых, но они далеко не всегда поддаются количественной оценке. Очевидно, что масштабная коррупция негативно влияет на предпринимательский климат в стране, на инвестиционную привлекательность. Ее можно оценить по способности рынка принять то, что намерена предложить фирма, и по масштабу препятствий для развертывания бизнеса. Коррупция удорожает стоимость реализации проекта. По оценкам международных консультационных фирм, Россия является лидером рейтинга по удорожанию проектов. Они у нас возрастают на 30%!

Ну, уйдет какая-то зарубежная фирма с нашего рынка из-за высокого уровня взяток - придет другая… И что такого?

Может и не прийти. Хорошая репутация - человека, страны, рынка - создается годами, а плохая формируется быстро. Если и придет фирма, готовая играть по таким нашим правилам, то она будет рассчитывать на краткосрочную стратегию быстрой прибыли в условиях высоких коррупционных рисков. Это повысит цену производимой ею продукции. Фирма не станет выстраивать долгосрочную стратегию обеспечения высокого качества продукции, она не будет заинтересована развивать местное производство комплектующих.

Коррупция резко ухудшает инвестиционный климат в России. Уход (или неприход) иностранных фирм приводит к негативным последствиям: существенно меньше будет новых технологий, сохранится сырьевой перекос нашей экономики, не появятся дополнительные рабочие места и новые налоговые поступления. Оценить все эти косвенные негативные последствия коррупции трудно, но в масштабах страны они огромны.

Коррупция угнетает и отечественный бизнес. Она не только сопряжена с прямым изъятием средств на взятки, но и искажает конкуренцию, создает для предпринимателей агрессивную среду, к которой они вынуждены приспосабливаться. Ко всему, что обременяет зарубежный бизнес, надо добавить и другие угрозы - от поборов на политику до риска просто потерять бизнес. Бизнес боится строить долгосрочные стратегии развития и переориентируется на краткосрочные. Как выразился один крупный предприниматель, зачем вкладываться в развитие бизнеса, если в любой момент его могут отобрать… Нет развития бизнеса - нет новых рабочих мест, нет новой продукции и новых услуг. За каждую взятку, «выдоенную» у бизнесмена, в конечном счете, расплачиваемся все мы. И дело не только во взятках, но и в общей угнетающей атмосфере коррупции, подавляющей бизнес.

- Коррупция искажает и подавляет рыночную конкуренцию.

Да. Растет монополизм. Сращиваясь с властью, бизнес коррупционными методами начинает подавлять конкурентов. А где монополия, там неизбежен рост цен и снижение качества товаров и услуг. На таком рынке выигрывает не тот, кто лучше удовлетворяет потребителя, а тот, кто получает преимущество за счет «крыши», преференций, получаемых от власти. И снова за это расплачиваемся все мы.

Рост коррупции всегда сопряжен с ростом теневой экономики, то есть экономики, находящейся вне зоны налогообложения. При этом взятки можно рассматривать как своеобразный налог с теневого оборота. Это страшно потому, что власть, живущая с коррупции, не заинтересована в снижении теневой экономики. Ведь уменьшение последней приводит к снижению коррупционной «налогооблагаемой базы» и коррупционных доходов чиновников. К тому же бизнес, находящийся в тени, легче шантажировать и «доить». И тут начинает работать положительная обратная связь: рост теневой экономики подстегивает рост коррупции, а рост коррупции способствует росту теневой экономики.

Казалось бы, если бизнесмен уходит от налогов, он может продавать свои товары и услуги дешевле. Это не так. Уйдя от официальных налогов, он по полной программе попадает под коррупционные налоги и под прессинг - рискует лишиться и своего бизнеса, и свободы.

Теневая экономика уменьшает бюджетные поступления. Значит, не хватает денег на государственные траты - от производства новых вооружений до выплат врачам и учителям. Тут же культура, наука, высшее образование. А если мы недоплачиваем врачам и преподавателям, то они добирают взятками с нас. Возникает машина, в которой один вид коррупции подстегивает другой. А в итоге -снижение жизненного уровня населения.

- Иностранцы и отечественные бизнесмены чаще всего жалуются на сращивание власти и бизнеса.

Действительно, самое страшное проявление коррупции, влекущее долгосрочные негативные последствия, - это сращивание власти и бизнеса . Причем страшное не только для честных предпринимателей. Это сращивание трудно побороть, разорвать. Оно реализуется, как правило, в виде двух стратегий. Первая - «захват власти». Крупный бизнес, подкупая чиновников, стремится повлиять на принятие властных решений, фактически покупает публичную власть. Пример - деятельность российских олигархов Березовского или Гусинского. Вторая стратегия - «захват бизнеса властью». Представители власти используют свои властные полномочия, чтобы установить контроль над собственностью для извлечения незаконных доходов. Причем форма собственности не важна. В настоящее время почти любой сановник является крупнейшим бизнесменом.

Теневое влияние бизнеса на власть не сочетается с публичными интересами. Принимаемые в результате захвата решения работают на конкретный бизнес, создавая ему преференции за счет других бизнесов, за счет граждан. В итоге дорожают товары и услуги. Власть, захваченная или прикормленная бизнесом, не в состоянии регулировать столкновение интересов работодателей и наемных работников. В результате растет имущественное расслоение. А это опасно, это - предвестник смут, бедствий, революций.

Коррупционный захват властью бизнеса еще хуже. Она стремится захватить то, что легко «доить» и дает большие «надои». Именно этим был вызван захват российской властью нефтегазовой отрасли в нашей встающей с колен стране. Как следствие, возникают два эффекта. Первый: захваченная собственность (отрасль, рынок) вырождается по причине того, что власть - по природе своей плохой управляющий. Для иллюстрации посмотрите динамику добычи нефти после 2003 года, когда власти стали проводить ренационализацию. Второй эффект: формируется перекошенная экономика, в которой создаются искусственные преференции той сфере, на которую легла рука власти. Механизмы конкуренции корежатся и загнивают, как и в случае захвата власти бизнесом. Ведь на рынок выходят игроки с явно неравными шансами. С одной стороны - обычный бизнес, с другой - власть, увлеченная своим бизнесом.

Если при захвате власти бизнесом рыночная конкуренция трансформируется в конкуренцию за благосклонность власти, то при захвате бизнеса на рынке появляется бандит, который подавляет всех, диктуя свои «понятия» и творя произвол. Такое «ручное регулирование» экономики государственными мужами уничтожает, пожирает ее. А если наступит кризис - власть соберет «манатки» и тихо исчезнет, оставив после себя пустыню.

Власть, вовлеченная в захват бизнеса, не занимается тем делом, для которого она сформирована. Она не может защитить страну и граждан, обеспечить справедливое правосудие, помочь слабым. Тем более она не заинтересована в нормальном функционировании экономики. Ведь последнее возможно только при функционирующих правовых институтах. Но власть, захватившая бизнес, работает вне рамок таких институтов. Ей нужна только их имитация.

- Коррупция - это ведь черта не только нашей национальной культуры?

Нет народов, которые обречены на коррупцию религией, культурой, историей или расой. Принято считать, что западная культура исторически менее коррупционна, чем восточная. Но сто лет назад в Англии легко можно было купить результаты выборов в нижнюю палату английского парламента. Коррумпированность американских полицейских пятидесятилетней давности до сих пор отзывается эхом в художественной литературе и кинематографе. Различие стран по уровню коррупции весьма велико, какую бы их группу мы ни взяли в Азии, в Латинской Америке или в Европе. Еще более разнообразны в этом отношении регионы нашей страны, даже если отбросить национальные республики.

Так что заблуждаются те, кто убеждает нас в нашей обреченности. Победить коррупцию нельзя, но сделать так, чтобы она перестала быть стержнем жизни, - можно. Никогда в истории уровень коррупции не снижался сам собой, всегда - в результате серьезных усилий в сфере политики (в смысле policy) или существенных общественных сдвигов, следствием которых были подобные усилия. К сожалению, было и другое: коррупция разлагала и сжигала в топке истории целые государства.

- Коррупция может погубить Россию, но ведь каждому в отдельности она помогает решить его проблемы.

Ученые это называют «институциональной ловушкой». Представим себе, что президент Дмитрий Медведев выступил по телевидению и призвал всех отказаться от взяток. Казалось бы, если подавляющее большинство граждан откликнется на этот романтический призыв, то коррупция в стране уменьшится. Но что произойдет на самом деле? Почти каждый из нас, столкнувшись с первой же коррупционной ситуацией, быстро оценит свои издержки честного поведения (водительские права отберут, операцию отложат, сын в институт не поступит и т. д.). А выигрыш? Где он? И когда? Нет уж, лучше дать взятку.

И еще один важный эффект, который обычно называют «проблемой безбилетника». Когда речь идет об общественном благе, достигаемом независимыми общими усилиями, «сачкануть», проехать за счет более дисциплинированных - очень распространенная и выгодная стратегия. Так и с воздержанием от взяток. Большинство граждан решит, что на фоне общей честности их взятки позволят им легче добиться своей цели, и продолжат с их помощью решать свои проблемы.

Любая коррупционная сделка заключается потому, что она выгодна обеим сторонам. Так что в разгуле коррупции виноваты и граждане, и чиновники. Менять надо ценностные установки всего народа. Как? Это другой вопрос.

Георгий Александрович, из Ваших слов следует, что надеяться на массовое движение против коррупции не приходится. Все вроде понимают, что так жить нельзя, но каждому отдельно так жить удобнее и выгоднее. Есть ли выход?

В любой сфере человеческой деятельности дорогу торят одиночки или небольшие группы людей. О том, что Земля вертится вокруг Солнца, догадался Коперник, остальные признали это много позже. Если некоторая активная часть российского общества избавится от рабской психологии и поставит задачу возродить в России демократию, то рано или поздно появится правительство, которое восстановит демократические институты и поставит бюрократию под контроль общества. Разумеется, правительство сделает это, опираясь на то самое активное меньшинство, которому даст в руки оружие права, то есть право граждан преследовать в независимом суде должностных лиц, совершающих преступления, связанные с коррупцией.

У власти есть ресурсы, чтобы стать препятствием для коррупции. Без ее усилий ограничить коррупцию нельзя, но их совершенно недостаточно. Нужны активность общества и целеустремленность власти. В российских условиях они должны быть объединены демократической политической системой. Только тогда можно рассчитывать на успех.

Говоря же о роли власти, надо понимать, что у нее только две возможности: либо она меняет сама себя, либо ее меняют другие. Говоря об изменениях властью самой себя, я имею в виду изменение политики, кадрового состава и сочетание того и другого. Что касается второй опции, то тут широкий диапазон - от мирной смены власти в результате легитимных выборов до кровавых переворотов.

В мире есть два страны, в которых минимум коррупции: Финляндия - демократическое гражданское общество и Сингапур - жесткое авторитарное государство. Но технологии борьбы с коррупцией (декларации о богатстве чиновников, система противовесов, методики определения коррупциогенности нормативных актов) в этих странах аналогичны и работают. Следует ли отсюда вывод, что заниматься развитием антикоррупционных технологий можно и в авторитарном обществе, не опасаясь тем самым укрепить авторитаризм, более того - в глубине души надеясь, что борьба с коррупцией, в конце концов, поможет переходу от авторитаризма к демократии?

Я напомню, что в Сингапуре антикоррупционная политика начала формироваться в условиях внешнего управления - при наличии английской администрации. Но и без этого дополнительного обстоятельства сравнивать Россию с Сингапуром и перенимать его методы контрпродуктивно. Нужно учесть разные масштабы не только явления, но и государств. Если бы Россия была величиной с Сингапур, что равносильно прежнему Черемушкинскому району Москвы, то авторитарные методы борьбы с коррупцией возможны. В масштабах всей России это нереально.

Есть понятие «административное трение» - подобно трению физическому. От этого трения никуда не уйти и в общественных процессах - его можно только снижать. В масштабах России административное трение приводит к параличу весь государственный механизм, что сейчас подтверждается неработающей «вертикалью власти». Напротив, в малых странах при наличии политической воли, которой на самом деле всегда бывает недостаточно, могут работать внутренние - точнее, внутрибюрократические - механизмы контроля.

У нас такие внутренние механизмы контроля не работают. Могут действовать только внешние: политическая конкуренция, оппозиция, свободная пресса. Если мы хотим, чтобы в России в целом снижался уровень коррупции, то добиться этого возможно только в условиях реальной демократии. Именно она - необходимое условие ограничения коррупции. Альтернатива этому - распад, превращение России в 25 сингапуров, и пусть каждый лечится от коррупции по отдельности.

Если спросить человека «с улицы»: что надо делать, чтобы обуздать коррупцию?-то чаще всего можно услышать: поставить чиновников к стенке!

Что касается жестоких наказаний чиновникам-взяточникам, то репрессивная стратегия борьбы с коррупцией никогда не приносила устойчивого успеха. Примером тому может служить Китай. Конечно, «вор должен сидеть в тюрьме». Правоохранительная машина должна работать эффективно и поддерживать в потенциальных коррупционерах ощущение высокого риска наказания. Но, как показывает опыт, одного этого явно недостаточно. Повторяю: надо менять систему.

Россия подписала и ратифицировала Конвенцию ООН о борьбе с коррупцией. Тем не менее предусмотренной Конвенцией уголовной ответственности за необоснованное обогащение и ложь в декларациях в нашем Уголовном кодексе до сих пор нет, как и системы выявления фактов подобного обогащения. Для сравнения: в Швеции, если гражданин не может объяснить, откуда у него появились «лишние» 500 евро, это может привести к краху его карьеры и уголовному преследованию.

В Швеции применение уголовных санкций - лишь малая часть комплексной системы борьбы с коррупцией. Начинается она с декларирования доходов и богатства - при обязательной публичности и внешнем контроле. Пресса может расследовать образ жизни чиновника, сопоставляя реальные расходы и богатство с предъявленной декларацией, и при несовпадении устроить публичный скандал независимо от того, министр это или «мелкая сошка» (у нас подобное трактуется как экстремизм). При обнаружении такого факта парламент обязательно потребует премьера к ответу. Я не говорю уже о возможности простых граждан в судебном порядке повлиять на исход дела. То есть подобные меры работают, когда они включены в систему.

Президент Дмитрий Медведев обнародовал свои доходы, показывая пример остальным - столь же «обездоленным» рыцарям служения Отечеству. Нужно ли российским должностным лицам декларировать доходы? Ответ: конечно, да. Мы хотим быть уверены в том, что чиновник живет по доходам и что они легальны. И полагаем: если чиновник будет это знать, то поостережется воровать без меры. Потому что, если мы это выявим по разнице доходов и расходов, это послужит основанием для повышенного внимания к его персоне, которое может перейти в уголовное преследование, чреватое серьезным сроком и даже конфискацией незаконно нажитого имущества. Так это выглядит в норме.

Однако, чтобы норма о декларировании доходов заработала, необходимо дополнить ее рядом условий. Нам сообщают о легальных доходах должностных лиц, уверяя, что иных доходов нет. А как мы узнаем о расходах чиновников, о нажитом богатстве, о счетах в банках в России и за рубежом, о недвижимости, о пакетах акций у них самих и у близких родственников? Кто нам об этом расскажет?

Вы можете представить российские СМИ, которые расскажут нам об образе жизни и расходах, скажем, первого заместителя руководителя администрации президента Владислава Суркова или вице-премьера Игоря Сечина? А где оппозиция, которая побудила бы парламент допросить правительство с пристрастием? Может быть, КПРФ? Или «Справедливая Россия»? Предположим, произошло маловероятное - и на очередном правительственном часе в Госдуме представитель «Единой России» обратился от имени фракции к кому-то из вице-премьеров с филиппикой по поводу расхождений между образом жизни и декларацией такого-то министра. И уличенный чиновник отдан начальством на поругание правоохранительным органам. Не так уж страшно: ему грозит «пять лет условно», что происходит почти всякий раз, когда наши суды вдруг получают от прокуроров дела против «своих» государственных мужей.

Вывод очевиден: в наших условиях публикация деклараций о доходах должностных лиц не может служить мерой, сдерживающей и ограничивающей коррупцию. Проявления коррупции включены в разветвленную сетевую структуру причин и следствий, без учета которых противодействие коррупции невозможно.

- Наши граждане боятся милиции. Что, на Ваш взгляд, может изменить ситуацию?

Коррупция в правоохранительных органах также имеет разветвленную структуру. Соответствующую структуру должны образовывать и антикоррупционные меры, то есть меры прямого действия должны дополняться мерами в сфере права, экономики, налогов, финансов и государственного управления.

Любая форма незаконного насилия, направленного против граждан, использует те полномочия (власть), которыми милиция наделена принципалом по имени народ. Такое насилие используется милицией для противозаконного облегчения исполнения своих обязанностей (пытки во время следствия и др.) или как способ наживы (незаконное возбуждение дел с их закрытием после получения взятки и др.). Это значит, что полученный от граждан властный ресурс милиция использует не по назначению, а в своих корыстных целях. В результате вместо обеспечения безопасности граждан она становится дополнительным, зачастую доминирующим, источником опасности. Это значит, что милиция предает цели своего принципала.

Одна из причин этого вида коррупции - полное отсутствие зависимости милиции от своего верховного принципала, от граждан. Я убежден, что нужно коренное реформирование МВД. В частности, следует полностью оторвать милицию безопасности от вертикали МВД, превратив ее в вид муниципальной службы наподобие шерифской службы в США. При этом глава такой службы должен избираться жителями муниципалитета или назначаться его представительным органом, также свободно избираемым. Понятно, что такая служба должна финансироваться из муниципального бюджета.

Возможно ли это сегодня? Конечно, нет! И главное препятствие - нынешняя налоговая система , которая противоречит и федеративному устройству страны, и независимости муниципальной власти от органов государственного управления. Пирамида нынешней налоговой системы должна быть перевернута с головы на ноги. Следует резко увеличить долю налоговых поступлений в муниципальные бюджеты. Причем муниципалитеты должны формировать собственную налоговую базу. За счет чего? Один из возможных вариантов: переключить на муниципальный уровень налоги, сбор которых растет с развитием бизнеса. Можно ограничиться малым бизнесом или малым и средним. Такая мера резко увеличивает заинтересованность муниципальной власти в развитии бизнеса. А это, в свою очередь, способствует снижению коррупции, порождаемой давлением муниципальной власти на бизнес.

- А что делать с судами, которые разучились оправдывать невиновных?

Фонд ИНДЕМ завершил только что большой проект, посвященный анализу трансформации судебной власти в России. Одна из его идей: работа судебной власти зависит не только от ее устройства, конкретных норм, описывающих уголовный или гражданский процесс, но и от работы сопряженных с судом институтов, органов власти, прокуратуры и милиции. То есть речь снова идет о разнообразных и не всегда очевидных взаимодействиях между органами власти.

Ничтожная доля оправдательных приговоров была характерна и для советского правосудия, а сейчас она еще меньше. Вот история, недавно рассказанная мне одним адвокатом. Он вел уголовное дело и получил оправдательный приговор для своего подзащитного. За это «преступление» судья был выдворен из судейского корпуса, а дело направлено на повторное рассмотрение. То же самое произошло и во второй раз - с тем же исходом для второго судьи. Третий судья, совершенно напуганный, взмолился и уговорил адвоката на сделку: минимально возможный условный приговор. Подзащитный на свободе, но поражен в правах.

Давайте исходить из того, что суд предоставляет гражданам услуги по восстановлению справедливости. В нашем случае , как это нужно нам, гражданам, верховному принципалу. Вместо этого суд образует часть единой карательной машины государства. Именно этот факт отражается в предельном обвинительном уклоне (прежде всего в уголовном судопроизводстве). Тем самым мы можем констатировать, что судьи нередко предают интересы и цели принципала и используют врученную им власть для достижения собственных целей. А ради чего и почему? Ответ заключается в сочетании психологических и институциональных факторов.

Наши интервью показывают: у российских судей доминирует не гордость за свою профессию, как в США или Франции, а страх. Но основанием для подчинения вертикали могут служить и другие мотивы: блага, карьерный рост, правосознание судей, которые по-прежнему считают себя не независимыми арбитрами, а частью единой государственной карательной машины. Эти мотивы не связаны ни со справедливостью, ни с законом.

Если разбираться детальнее, то можно обнаружить немало неожиданного. Представьте себе, что деятельность милиции и прокуратуры оценивается по абстрактным числовым показателям, от значения которых зависят карьерный рост, звания, зарплата, премии. Как всегда и везде, люди начнут работать на эти показатели - это неумолимый закон природы. Если в число таких показателей входит доля обвинительных приговоров в судах по возбужденным и переданным делам, милиция и прокуратура всеми возможными способами кооперируются с судами, влияют на них, чтобы повысить свои показатели, а вместе с ними - обвинительный уклон, а вместе с ним - уменьшить справедливость правосудия. Это как раз наш случай.

Все, о чем Вы говорите, подтверждает печальную истину: судебная система в России зависит от исполнительной власти и неэффективна, права граждан, прежде всего право собственности, не защищены.

Все не так однозначно плохо. Мы ведь судим судебную власть по делам, где ощущается постороннее влияние, чей-то интерес - политический, административный или финансовый. Там действительно зачастую все «прессуется» или покупается. Но таких дел в общей массе относительно немного. По нашим социологическим данным, доля тех, кто говорит, что больше никогда не пойдет в суд, составляет примерно 11%. Людей, довольных ходом обращения в суд, в три раза больше, чем недовольных. И очень высок процент дел, которые граждане выигрывают у власти, особенно по всевозможным невыплатам, предусмотренным законами (близко к 100%).

Кстати, именно из-за этого была затеяна «монетизация льгот». Напомню эту историю. В 1990-е годы было принято много популистских законов. Был такой «сговор» между законодательной и исполнительной властями. Исполнительная власть говорила: ну, и принимайте эти популистские законы, мы их все равно не сможем выполнить! А законодательная власть отвечала: нам и не нужно, чтобы они исполнялись, главное - мы можем сказать избирателям, что мы законы приняли, а исполнительная власть и президент их не исполняют…

Однако проходило время, граждане шли в суды и выигрывали дела по этим невыплатам. Суды однозначно вставали на сторону законных требований россиян - и Минфин должен был платить. Процесс стал развиваться лавинообразно, к началу 2000-х годов Минфин выплачивал уже миллиарды рублей, что стало для бюджета слишком накладно. Тогда и было принято решение отменить эти законы о выплатах, но нужно было придумать приличную легенду для столь непопулярной меры. Так и родилась идея «монетизации льгот», о чем позже рассказал Аркадий Дворкович.

Таким образом, у нас нет оснований говорить, что в спорах граждан с государством судьи всегда встают на сторону государства. Почти в 90% случаев российские граждане выигрывают в тяжбах со своими работодателями. Что, конечно, не исключает определенных категорий дел, где исполнительная власть любыми путями добивается реализации своих интересов. И хотя доля таких дел невысока, негативные последствия для авторитета российского правосудия довольно серьезные. Это бесспорный факт.

Еще один факт: количество исков наших граждан в Европейский суд по правам человека многократно превышает среднемировые показатели…

А вот это, действительно, связано с дефектами самой системы российского правосудия, которое устроено таким образом, что, если какой-то судья принял сомнительное решение, имеющее шансы быть опротестованным в Европейском суде, система не признает ошибку, а будет защищать принятое решение.

- Россияне по-прежнему лишены права отстаивать в суде общественные интересы…

Да, в России не действует универсальное право защиты интересов неопределенного круга лиц - иными словами, защиты общественных интересов. У нас оно зафиксировано в законах «Об акционерных обществах» и «О защите прав потребителей». Но в Гражданском процессуальном кодексе не прописана процедура, и судьи отказываются принимать такие иски к рассмотрению.

Идеей защиты интересов неопределенного круга лиц я бредил еще в 1996-1997 годы. Но пробить ее, даже будучи помощником президента, было чрезвычайно трудно. Причем здесь палка должна быть с двумя концами. С одной стороны, гражданин должен иметь такое право. А поскольку идти одному против ведомства бывает страшно, этим правом должны обладать общественная организация, временное объединение граждан, созданное под решение конкретной проблемы.

С другой стороны, повторюсь, это право не поможет добиться правосудия и справедливости при нынешней судебной власти, особенно когда речь идет о коррупции. Ибо пока суд зависим, все коррупционеры и их пособники завязаны в один клубок. То есть, кроме прав, которые должны быть предоставлены гражданам, нужно всеми возможными средствами обеспечивать независимость суда. А тут еще «конь не валялся» - начиная от абсолютно подконтрольного бюрократии института председателей судов и заканчивая финансовой и хозяйственной зависимостью судов от исполнительной власти, от президентской власти, от региональных властей. Необходимы также соответствующие реформы милиции и прокуратуры. Суд взаимосвязан со всем, что вокруг него. Таким образом, существует серьезный клубок проблем, которые следует решать. Но это нереально при наличии политической элиты, которая в этом не заинтересована. Для нее независимый суд равносилен смерти в политическом, административном и финансовом смыслах.

Из Ваших слов следует, что антикоррупционная политика не может сводиться к примитивному набору мер, каждая из которых направлена на свой вид коррупции.

Да, противодействие коррупции - это сложная, разветвленная, многосвязная система, которая к тому же должна постоянно анализироваться и подправляться по ходу реализации антикоррупционной политики. Ведь коррупция, как живой организм, реагирует на наши воздействия, пытается уклониться, приспособиться и не сдаться. Успешная антикоррупционная политика должна включать следующие компоненты:

• глубокая диагностика коррупционной ситуации в стране;
• определение основного субъекта антикоррупционной политики - возможно, органа власти, отвечающего за ее реализацию;
• разработка стратегии антикоррупционной политики;
• разработка и реализация конкретных планов и программ;
• внедрение системы мониторинга коррупционной ситуации, по его результатам - постоянная корректировка планов, программ, а то и стратегии, аудит выполнения планов и программ.

Но, еще раз повторяю: залог успеха - в восстановлении в России демократических институтов!

Вернемся к историческим развилкам. Не кажется ли Вам, что такой развилкой стала реализация проекта «преемник». Как вообще родилась идея передачи власти таким способом - демократическим по форме, но совершенно автократичным по содержанию?

Думаю, толчком послужил дефолт 1998 года, который стал для Ельцина колоссальным личным шоком. Он тогда практически отстранился от руководства экономикой. Но самое главное - поменял типаж преемника, которому хотел бы передать страну. Отныне преемник должен был появиться не как продолжатель, демократ и созидатель, а как охранитель - тот, кто, как минимум, защитит уже завоеванное. И Борис Николаевич начал искать такого «служивого человека». Он многих перебрал. На первых порах Владимир Путин был лишь одним из представителей этого типажа. Выбор мог пасть на Сергея Степашина, на Николая Бордюжу или на Евгения Примакова, если бы его команда не наделала столько ошибок.

- Идея поиска преемника овладела и демократами?

Да. Более того, в либерально-демократических кругах (не путайте с ЛДПР Жириновского) эта идея «чилийского варианта» начала вызревать еще раньше - практически сразу после выборов 1996 года. Предложенный президентом в преемники Владимир Путин четко укладывался в шаблон « а-ля Пиночет»: молодой, энергичный, защитил диссертацию по нефтянке - наверное, что-то понимает. Вроде бы и к советам прислушивается. С ним можно будет совершить либеральный рывок.

Беда в том, что тогдашние идеологи «рывка» совершенно искренне верили в лозунг: «Мы знаем, что делать. Главное - чтобы нам не мешали!» Странно, что такие слова произносили люди вполне демократических убеждений. У меня с ними были споры по этому поводу. Я предупреждал, что это ошибка, но не имел шансов серьезно на них повлиять.

При всех недостатках системы президентского правления у нее есть, казалось бы, одно несомненное достоинство: при наличии политической воли возможность быстро «сверху» проводить реформы - административную, судебную, ввести в разумные рамки коррупцию… Но в России и здесь бесконечные проблемы. Почему не пошла административная реформа?

Я считаю, что это результат нашего совместного - Бориса Николаевича и его помощников - опоздания. Административная реформа требует серьезной политической поддержки, политического обеспечения, поэтому должна проводиться под руководством лидера, обладающего соответствующей энергетикой, который может все «продавить». Требуется и общественная поддержка.

Но к 1997 году, когда мы поняли, что процесс усиления и своеволия бюрократии зашел слишком далеко, стали убеждать Ельцина, что ситуация донельзя запущена, в системе управления страной полный кошмар и нужно срочно этим заниматься, было уже поздно. У него уже не было той мощной энергетики, которая смогла бы справиться с сопротивлением бюрократии, в первую очередь правительственной. Хотя, казалось бы, какая там она была? Ведь страной управляли молодые реформаторы… Но мы от них получали совершенно уничтожающие отзывы на предложения об административной реформе . Им - победившим, находящимся у власти - она совершенно не требовалась.

Например, в соответствии с проектом этой реформы в правительстве оставался один вице-премьер. Предусматривалась ликвидация двоевластия, при котором наряду с министерствами существовали профильные отделы в аппарате правительства. Мы предложили отделы упразднить, аппарат резко сократить, оставив ему лишь функции секретариата правительства. Зато резко повысить ответственность министерств. Но все это торпедировалось уже на стадии проекта сначала Черномырдиным с молодыми реформаторами, потом всеми остальными руководителями страны. Дело в том, что никто не видел выгоды ни в потере постов, ни в повышении ответственности. А чтобы «передавливать» это, у Бориса Николаевича уже не было ни общественной поддержки, ни личного энергетического ресурса.

По большому счету, административную реформу надо было начинать сразу, как только Ельцин стал президентом. Хотя в тот период это было трудно: в условиях СССР у президента России не хватало юридически закрепленных прав. Не поздно было и в 1994 году - параллельно с экономическими реформами. Правда, хорошо об этом говорить с позиций сегодняшнего дня, а тогда и других наисрочнейших проблем хватало.

Во многих странах существуют специальные комиссии по государственной службе. Они формируются в разных форматах: либо создаются на паритетных началах органами власти и профессиональными общественными организациями, либо работают в рамках системы специального парламентского контроля за назначением чиновников высокого уровня. Может быть, и нам для повышения уровня компетенции наших чиновников пора ввести такие комиссии, как, например, было сделано в Великобритании более ста лет назад?

Для этого требуется непременное предварительное условие: независимый парламент, который может появиться только при нормальной политической конкуренции. В некоторых развивающихся странах есть общественные комиссии, которые имеют право вето на политических назначенцев. Вообще, в мировой практике используются разнообразные инструменты решения подобных задач. Но я приведу простой пример из нашей практики. В свое время служба собственной безопасности российского МВД давала отрицательный отзыв на кандидатуру майора милиции Дениса Евсюкова при назначении его на должность начальника ОВД «Царицыно». Тем не менее его назначили… Кончилось трагедией: в московском супермаркете он беспричинно открыл стрельбу по персоналу и посетителям, убил кассира и одного из посетителей, еще двое получили ранения. Причина - психическое расстройство из-за неурядиц в семье. Этот пример ничему не научил нас. Ведь службы собственной безопасности могут эффективно работать лишь тогда, когда при невыполнении их рекомендаций они могут подавать апелляции. В МВД эти службы жестко встроены в систему и зависят от нее, а не от граждан, прессы или депутатов.

Нынешняя чиновничья система в России построена на клановости: назначенные на командные должности чиновники приводят с собой «своих» людей. Это создает атмосферу круговой поруки. В других странах иные порядки. В США, например, чиновник, не доложивший о противозаконных действиях начальства, сам будет нести административную, а часто и уголовную ответственность. Эксперты утверждают, что без всеобщей системы доносительства путь к верховенству закона заказан. Вы тоже так считаете?

Чиновник чиновнику рознь. Есть чиновники высокого уровня, от решений которых зависит политика. А есть специалисты и офисный «планктон». Например, американская публичная служба делится на две части: это политические назначенцы, ограниченное число которых новый президент или губернатор вправе привести с собой, и все остальные - карьерные бюрократы, которые подчиняются законодательству о назначении, продвижении, отчетности, санкциям и т. д. Это оптимальный путь, потому что задействованы разные системы контроля: публичных назначенцев, кроме журналистов и простых граждан, контролирует парламент, карьерных бюрократов - сама система. Такой подход закладывали и мы в том нереализованном проекте административной реформы 1997 года, о котором уже шла речь.

Что касается ответственности рядового чиновника за недонесение о противоправных действиях начальника, то Госдума из проекта закона о борьбе с коррупцией эту норму убрала. А жаль.

В новейшей истории России была еще одна важная развилка - при выборе избирательной системы. Что Вы думаете об этом?

С 1993 года в России действовала смешанная система: половина депутатов Госдумы избиралась по мажоритарной системе, половина - по пропорциональной системе по общефедеральным спискам избирательных объединений, каждое из которых, набрав более 5% голосов избирателей, получало число депутатских мест, пропорциональное количеству полученных голосов. Это была (и сохранилась до сих пор) пропорциональная система со «связанными» списками, где избиратели, голосуя за то или иное избирательное объединение, не могли повлиять на сам список, на порядок расположения в нем имен кандидатов, не имели возможности и права вычеркивать в списке отдельных кандидатов.

Нынешняя пропорциональная система впервые была оформлена в Положении о выборах в Госдуму, которое прилагалось к указу президента. По этой системе формировалась лишь половина парламента. Но теперь, когда эта система показала свою «управляемость», уже вся Госдума формируется из малоизвестных населению «представителей партий», не несущих никакой ответственности перед избирателями.

То, что допущена грубейшая ошибка, стало ясно уже на выборах 1993 года. Но она не была преднамеренной, а стала следствием цепи случайностей. Ее можно было избежать. Просто у сотрудников кремлевской администрации, через которых проходили все законопроекты, еще не было опыта.

В администрацию поступил проект нормативного акта о системе выборов, который принесли демократы. По стандартной процедуре он прошел через референтов и помощников - Михаила Краснова и Юрия Батурина, которые не нашли юридических погрешностей (их там, действительно, не было) и передали Ельцину. Он подписал указ, к которому прилагалось Положение о выборах, копирующее проект. Если бы я был там, они бы мне показали этот проект. Я бы его в таком виде не пропустил, постарался бы убедить коллег, что он вреден. Но, увы, эту развилку прошли в мое отсутствие: в ноябре 1993 года у меня был двухнедельный тур по университетам Англии.

Выскажу собственное мнение, которое разделяют многие политологи: тезис о том, что пропорциональная система помогает строительству партий, - миф. Не помогает она и на стадии становления гражданского общества. Пропорциональная система работает хорошо только тогда, когда в стране уже есть сильные партии. А на этапе рождения и становления демократии полезна только мажоритарная система выборов.

Попробую доказать это на примере. В 1993, 1995 и 1999 годах по мажоритарным округам не прошел ни один депутат от ЛДПР. Наличие в парламенте фракции с численностью более одного человека - прямое следствие этого закона. Для убедительности могу добавить еще один факт: за всю новейшую историю российских выборов, пока они еще были более или менее выборами, по мажоритарным округам победил только один совершенно «отмороженный националист». Это исключение лишь подтверждает правило.

- Есть ли связь между президентской или парламентской формой республики и избирательной системой?

В первом случае корреляции нет. Напомню, что Грузия - президентская республика, которая имеет точно такую же смешанную систему, как мы, даже дефекты проявляются одинаково. США - тоже президентская республика, но в ней обе палаты парламента выбираются мажоритарно.

- А между избирательной системой и коррупцией?

Зависимость между избирательной системой и коррупцией - установленный исследователями факт. Но она определяется не самой избирательной системой (мажоритарная, пропорциональная или смешанная), а степенью свободы выхода на политический рынок, отсутствием излишних барьеров и степенью подотчетности депутатов населению.

Пропорциональная система уничтожала подотчетность, потому что выборы по такой системе формируют парламент, состоящий из депутатов, чьи взгляды и опыт абсолютно неизвестны населению. Выбирают по картинке, по телевизионному образу первых лиц в списке. В Германии и Прибалтике пропорциональная система реализуется совершенно на иных принципах: в каждом избирательном округе население голосует не за партии, не за абстрактный список, в котором раскручены один или первые три кандидата. Голоса отдаются конкретным людям - кандидатам от различных партий, которые конкурируют между собой в данном округе. Ситуация отличается от нашей кардинально. А дальше системы работают одинаково: сколько голосов в сумме набирают представители партий - в такой пропорции между партиями распределяются места в парламенте. И правительство подотчетно парламенту.

- Почему мы не пошли по такому пути?

Видимо, из-за привычки все упрощать, заимствуя. Дескать, не надо делать систему слишком сложной, народ ее не поймет. Взяли примитивную - я бы даже сказал, наихудшую - модель пропорциональной системы и ее реализовали. Хотя не все так просто, может быть, некоторые политики этого и хотели.

В 1993 году от выбора системы голосования зависело очень многое, прежде всего воспитание избирателей в духе демократии, когда они сами выбирают себе власть. И будут нести за это совершенно конкретную ответственность: выберете правильно - получите свободную и процветающую страну, ошибетесь - увы… То есть воспитание могло получиться вполне предметным и наглядным.

Сложная мажоритарная избирательная система требовала большой и кропотливой работы самой партии и ее кандидатов с избирателями. А те, кто продвигал упрощенную пропорциональную систему, в первую очередь «Выбор России» и «Яблоко», были уверены в полной подконтрольности процесса: «мол, мы победили и все контролируем. А при голосовании за партийные списки успех зависит не от того, каких депутатов мы выдвинем в округах, а от того, какую кампанию проведем в подконтрольных нам СМИ, то есть через упрощенную пропорциональную систему на плечах побежденного противника ворвемся в парламент с подавляющим числом голосов».

В итоге получили «по полной программе» - лидером стала ЛДПР. Сыграло «головокружение от успехов», и избирательную кампанию провели из рук вон плохо. Зачем-то «наехали» на Жириновского, вызвав у избирателей противоположную реакцию и подняв процент «протестного голосования».

Тогда же, в 1993 году, выявился еще один дефект упрощенной пропорциональной системы - она «дробит» партии или, как минимум, не способствует их объединению. С 1994 года мы с горечью наблюдали неудачные попытки создать из трех карликовых партий правого толка единую партию российской демократии. Тому было много причин, и не на последнем месте - отсутствие у лидеров стимулов к объединению. Действительно, зачем? У каждой партии - свой список, свой «паровоз»… Вот и сидели в парламенте лебедь, рак и щука - воевали друг с другом за один и тот же электорат.

Сейчас российская избирательная система максимально способствует коррупции по двум параметрам: высокие барьеры и полное отсутствие подотчетности партий избирателям.

- Какие уроки можно извлечь из всего этого?

Главный урок: победу демократов мы спутали с победой демократии. Мне это стало понятно только спустя 8-9 лет. На тех этапах мы работали на победу демократов - в ущерб победе демократии в долгосрочной перспективе. Ибо многое из того, что мы делали «по необходимости» и «в порядке исключения», потом становилось обычной практикой - часто даже гипертрофированной. И работало уже на укрепление в стране авторитаризма.

То же самое повторилось на президентских выборах 1996 года, которыми я активно занимался задолго до начала избирательной кампании, искренне стараясь обеспечить победу Борису Ельцину и не допустить победы Геннадия Зюганова. Увы, логика наших рассуждений была следующая: нам не важно, как это будет, важно - кто победит.

Не могу сказать, что мы допускали очень серьезные нарушения типа нынешних, но… Среди множества определений, что такое демократия, есть самое короткое и, пожалуй, самое важное: «демократия - это процедура». А мы тогда нередко жертвовали процедурой ради победы демократов, но не демократии.

Стали бы без этого президентские выборы 1996 года развилкой с не предсказанным заранее результатом? Кто знает… Любимое рассуждение Ирины Хакамады на сей счет: «Значит, августовский 1998 года дефолт пришелся бы на коммунистов. Народ искал бы спасения у либералов - и закрутилась бы машинка смены власти».

Есть и другие мнения политологов о том, как развивались бы события в случае победы коммунистов. Сразу после оглашения результатов выборов олигархи пригласили бы Геннадия Зюганова в Дом приемов АвтоВАЗа, к Березовскому. Там сидела бы вся тогдашняя «семибанкирщина». И они сказали бы победителю: «Мы тебе помогли - поздравляем. Теперь слушай: это и это тебе можно, а то и то - нельзя ни при каких условиях. Понял?». Они ведь, действительно, тогда финансировали обе стороны, «клали яйца во все корзины». И могли отдавать команды победителю, чего не могли проделывать с Ельциным. Иными словами, рыночные реформы, скорее всего, продолжились бы. Хотя, конечно, не могу со стопроцентной уверенностью сказать, что коммунисты в случае своей победы не постарались бы остаться у власти навечно.

Однако должен также сказать, что при той мощнейшей избирательной кампании, которую вела команда Ельцина, он мог победить даже без наших «процедурных нарушений», с более строгим к ним отношением. Его рейтинг рос на глазах. После первого тура мы в официальных сообщениях даже занижали его, чтобы не демобилизовывать избирателей. И все же именно тогда в систему был заложен «ген разъедания» демократии как института. Следующим стал проект «преемник».

Однако демократия не строится только властью. Не нужно думать, что, если мы выбрали «правильного» президента, можем «лечь на печку», а он за нас все сделает. По-моему, один из ключевых уроков этих лет состоит в том, что демократия может быть создана только каждодневным трудом и усилиями каждого из нас. И если говорить о том, с чем дальше медлить нельзя, на первые места я бы поставил самое тяжелое, что требует больше всего труда и времени: гражданское взросление, судебную власть и политическую конкуренцию.

Говоря о парламенте, нельзя уйти от вопроса о его профессионализме, о процедурах, которые позволяют принимать хорошие законы…

И это тесно связано с проблемой коррупции. Летом 1998 года Фонд ИНДЕМ обнародовал первый большой доклад «Россия и коррупция: кто кого?». Десять лет назад этот вопрос был открытым, теперь, увы, победитель определился. В докладе говорилось о том, что нормы законов могут создавать благоприятные условия для коррупции, и для выявления таких норм предлагалось проводить «экспертизу на коррупциогенность» законов и законопроектов. Мы подготовили первую методику такой экспертизы и с 2000 года начали ее применять. Постепенно идея привилась и «пошла в народ». Нашлись эксперты, юристы, которые продуктивно развивали и совершенствовали нашу методику. Большинство же оседлало идею ради безобидной для властей имитации борьбы с коррупцией. Появилась и третья категория заинтересованных лиц: торговцы результатами экспертизы. Антикоррупционная мера породила новый вид коррупционных услуг.

Предположим, что вся страна в едином порыве стала выявлять и исправлять коррупциогенные нормы в законах и законопроектах. Поможет ли это? Нет. Что толку в хороших нормах, если они извращаются, не исполняются либо применяются избирательно в чьих-то корыстных коммерческих или политических интересах? Другая причина более фундаментальна. Я не разделяю точку зрения, согласно которой коррупциогенные нормы появляются исключительно в результате корыстных замыслов конкретных персон. Такое, конечно, бывает. Но основной источник систематического появления подобных норм иной - неэффективность самого процесса законотворчества в России.

- В чем ее причины?

Главная причина - политическая монополия в парламенте. Она порождает некритичность этого органа к законопроектам. Любой из нас знает: некритичное отношение к собственной работе снижает качество результата. Но и десять лет назад, когда в парламенте, как и в стране, не было явной политической монополии, качество законотворчества страдало - но по иным причинам. Дело в том, что обе палаты российского Федерального Собрания сами для себя устанавливают регламенты, задающие процедуры их работы, и легко сами же их меняют для своего удобства и под сиюминутные политические цели. Поэтому у нас отсутствуют эффективные, жестко регламентированные и исполняемые процедуры подготовки и принятия законов. Подчеркну: процедуры в сфере законодательства можно уподобить технологии в сфере материального производства. И то, и другое призвано обеспечить стандарты качества. Идея принять специальный закон о принятии законов, выдвинутая администрацией президента Ельцина в 1994 году, до сих пор не реализована. Власть не хочет сковывать себя излишними процедурными ограничениями.

Наши законодатели не только не любят сковывать процедурами себя, но и не стремятся разрабатывать процедуры для других. Поэтому наши законы больше напоминают законы-пожелания, чем законы-процедуры. Ведь гораздо легче прописать в законе какое-то светлое пожелание, чем разработать эффективную процедуру. Поэтому наши законы пестрят отсылочными нормами, которые передают, например, правительству право устанавливать процедуры с помощью подзаконных актов. Но чиновники, разрабатывая их в условиях закрытости и отсутствия конкуренции, больше заботятся об удобстве для себя, чем для граждан. Это создает барьеры для последних, а значит, условия для коррупции. Когда же надо прописывать процедуры не для граждан, а для самих себя (скажем, в законах о функционировании ведомств), тут уж чиновники совсем распоясываются и создают для себя неограниченные процедурные свободы, что также чревато коррупцией.

Экспертиза законов и законопроектов на коррупциогенность - это своеобразный «отдел технического контроля». Но он теряет смысл, если результаты его работы не замыкаются на «отдел главного технолога», который должен совершенствовать технологию производства продукции, в нашем случае - процедуры законотворчества. Какой смысл контролировать наличие брака в продукции, если его поток не иссякает и никто ничего не предпринимает для его снижения?

И здесь изолированные меры не работают. Но тема неэффективности законотворчества поучительна еще и другим. Исследованиями установлено, что низкое качество избирательной системы способствует росту коррупции. В частности, речь идет о таком свойстве избирательной системы, как степень подотчетности депутатов избирателям, которая обеспечивается той или иной избирательной системой. Теперь мы можем увидеть, как работает это общее положение. Если депутаты неподотчетны избирателям, то, создавая законы, они слабо ориентируются на интересы граждан. Законы автоматически насыщаются нормами, работающими на интересы власти, бюрократии, что создает благоприятные условия для коррупции.

Другой пример: неэффективность законотворчества порождает плохие законы, которые подправляются многочисленными дополнениями, изменениями, поправками, что создает атмосферу нестабильности законодательства. Она порождает дополнительные условия для ухода бизнеса в тень. Но чем больше теневая экономика, тем больше уровень коррупции…

Беседу провел Петр Филиппов
Сентябрь 2009 года

Политическая коррупция — это деяние должностного лица государства, при котором оно незаконно и неправомерно использует свой ​​государственный статус для получения преимуществ (социальных, политических, экономических и т.д.) для себя или других лиц в корыстных целях.
Для политической коррупции характерно стремление ее субъектов к наращиванию своего властного потенциала, часто без явной материальной выгоды. Политическая коррупция проявляется в различных формах и политических процессах.
С учетом многообразия и специфики проявления политической коррупции в условиях избирательных процессов выделяют специфический вид политической коррупции — электоральную коррупцию. Ее можно определить как систему подкупа как избирателей, так и тех, кто проводит выборы и даже тех, кого выбирают. Поэтому власть (государственная, местная) превращается в товар, который можно приобрести только при условии доступа к значительным финансовым, материальным, информационных и других ресурсов.
Некоторые американские исследователи утверждают, что природа депутатского мандата (а именно-его временный статус) может стать фактором коррупционного поведения его владельца. По мнению экспертов, депутаты представительных органов часто сталкиваются с дилеммой: сохранить политическую поддержку избирателей, гарантируя, тем самым, дальнейшее переизбрание или принять денежное вознаграждение от лоббистов, обеспечив свое материальное состояние.

Основные черты политической коррупции

Можно выделить несколько основных специфических черт политической коррупции:
политическая коррупция имеет гораздо более узкий круг тех, кто с ней непосредственно сталкивается, что усиливает ее латентность. Политическая коррупция оборачивается в слишком высоких политических кругах, чтобы стать элементом повседневного практического опыта подавляющего большинства граждан;
далеко не всегда политическая коррупция имеет четко выраженное материальное воплощение (в виде конкретного денежного эквивалента, или в объеме определенных услуг, услуг). Конечно, и в сфере политической коррупции также могут быть свои «фиксированные ставки», но доля «твердых тарифов» значительно меньше. Некоторые эксперты вообще говорят об отсутствии монетарной сущности политической коррупции, поскольку вознаграждение используется не в личных целях определенного должностного лица, а во властно-политических целях (например, поддержка руководства во время политических кризисов или на выборах);
вовлечение в круг политической коррупции лиц — политических функционеров, публичных политиков, чиновников — часто более длительными по времени и имеет, так сказать, разновекторную направленность. Иными словами, поскольку политические коррупционеры являются людьми, которые имеют значительные властные полномочия, широкий круг знакомств и находятся в поле действия разного рода сетей политического влияния, то и услуги, которые они предоставляют универсальны и касаются различных сфер общественной жизни.
в отличие от «обычной», политическая коррупция почти легитимная как в оценках общественного мнения, так и в политических кругах. Дело в том, что в контексте широко распространенного понимания политики как «грязного дела», общественность воспринимает политическую коррупцию как неотъемлемую составляющую этой грязи и далеко не всегда относится к ней как к общественно вредному явлению. Среди политиков легитимность политической коррупции базируется прежде всего из-за ее восприятия как органической части политического менеджмента и политических технологий. Особенно это касается так называемых управляемых демократий, где политики твердо уверены в необходимости направления общественно-политических процессов в нужном им направлении, в том числе и с помощью действий, которые классифицируются как политическая коррупция.

Учитывая все вышесказанное, политическая коррупция имеет гораздо больший скрытый и инвариантный характер и далеко не всегда очевидна для рядового гражданина. Опасность политической коррупции связана прежде всего с тем, что она приводит к принципиальным ценностным сдвигам в системе «средство-цель».
В демократическом государстве (даже при так называемой частичной демократии) достижение стратегических и тактических политических целей в системе государственно-правовых отношений предполагает применение определенных нормативно определенных средств.

Политическая коррупция приводит как к применению не предусмотренных законом средств, так и к преследованию корыстных (личных, групповых, клановых) целей. Более того, часто осуждения подвергается не сам факт корыстной мотивации, а способ его осуществления (например, прямое вмешательство в компетенцию того или иного субъекта политики или грубое давление на политических оппонентов). Полученные в результате политической коррупции дивиденды, если и подвергаются осуждению, то преимущественно с точки зрения ценностей общественной морали, демократии и правового государства, а не с позиций уголовного кодекса.

Распространение политической коррупции

Основными факторами, способствующими распространению политической коррупции являются:

— низкий уровень политической культуры общества, его несоответствие достигнутом формальном уровню демократии. Действительно, если в государстве принята демократическая конституция, которая закрепляет ключевые принципы демократического строя и предоставляет гражданам основные политические права и гражданские свободы, а в обществе длительное время остаются господствующими элементы «патриархальной» и «подданнической» политической культуры, то при таких условиях политическая коррупция приобретает небывалый расцвет;

— чрезмерное и активное вмешательство государства в экономику и частную жизнь граждан, что приводит к ослаблению рыночных регуляторных механизмов, замене их жестким нормативным регулированием государства, а также к эрозии основ гражданского общества. Невинные, на первый взгляд, попытки государства расширить сферу своего контроля (который часто пытаются оправдать чрезвычайной сложностью процессов, происходящих в современном обществе, и опасностями, что ему угрожают) неизбежно влечет за собой увеличение объема полномочий и сферы «ответственности» как избранных политиков так и назначенных политических функционеров;

— непрозрачность системы государственного управления, процессов выработки политики и принятия решений на национальном, региональном и местном уровнях. Формирование и закрепление в общественном сознании представления о политической системе как своеобразном «черном ящике», продукт деятельности которого является результатом действия неопознанных, часто иррациональных, механизмов и процессов, является прямым следствием ее нетранспарентности и минимизации участия граждан в делах государства.

При таких условиях, политическая коррупция становится органичным элементом политической системы, более того, коррупционные деяния становятся неотъемлемым связующим звеном между этапами процессов выработки политики и принятия решений.
В общественном мнении посттоталитарных, особенно постсоветских стран существует довольно распространенный стереотип о неразрывности демократии и политической коррупции. Логическая цепочка, объединяющая эти два политические явления, довольно проста: поскольку в основе современной представительной демократии лежит принцип политической конкуренции, а борьба за избирателей между различными политическими силами формирует своеобразный политический рынок, на котором товаром являются программы и обещания политиков и партий, а деньгами — голоса избирателей, то и политическая коррупция полностью соответствует такой системе рыночных ценностей, занимая свою нишу на рынке политических услуг. В этом контексте политики выступают как бизнесмены или менеджеры со всеми присущими такому рода деятельности качествами. Если данную логическую цепочку поместить в более широкий контекст категорического неприятия рынка как такового и связанных с ним отношения собственности определенными сегментами посттоталитарных обществ, то вышеупомянутый стереотип имеет все шансы на длительное существование.

Хотя демократия объективно может способствовать распространению и развитию политической коррупции, заметим, что масштаб и глубина этого явления зависят от качества демократии и уровня развития гражданского общества и политической культуры общества. В современных либеральных демократиях на пути распространения практики политической коррупции уже установлены системные барьеры (институциональные и нормативно-правовые), которые продолжают совершенствоваться. Но переходные тоталитарные общества особенно уязвимы для политической коррупции.

Демократия не является олицетворением идеального, беспроблемного общества. Хорошо известно, что установление демократического строя не ведет к автоматическому решению общественных проблем. Однако, демократия — это благоприятная основа для их решения или смягчения, поскольку создает необходимые условия для распространения информации по этим проблемам, их исследования, поиска путей преодоления и выработки соответствующей политики. не является исключением.

И хотя политическая коррупция вряд ли когда-нибудь полностью ликвидирована в условиях современной представительной демократии, ее масштабы, а значит и разрушительное воздействие, могут быть значительно уменьшены и подвергнуты надежному государственному и общественному контролю. Чтобы выжить, демократия должна найти в себе силы и мужество преодолеть политическую коррупцию.